Les eaux arctiques canadiennes : évolution du droit canadien de la mer depuis 1985

Malgré les nombreux pas en arrière associés à la déclaration de 1985 du ministre canadien des Affaires étrangères, l'Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d'Amérique sur la coopération dans l'Arctique86 a finalement été signé le 11 janvier 1988. L'article 3 de cet accord stipule que « le gouvernement des États-Unis s'engage à ce que tous les déplacements des brise-glaces américains dans les eaux revendiquées par le Canada comme ses eaux intérieures soient effectués avec le consentement du gouvernement du Canada ». Toutefois, tout appui direct à une revendication canadienne fondé sur cet « accord sur les brise-glaces » était annulé par l'article 4 de l'Accord :

Rien dans le présent accord de coopération entre amis et voisins dans l'Arctique, ni aucune pratique en découlant, n'affecte les positions respectives des Gouvernements des États-Unis et du Canada sur le Droit de la Mer pour ce qui a trait à cette zone ou à tout autre espace maritime, ou leurs positions respectives à l'égard de tierces parties.

En même temps qu'il essayait de régulariser ses revendications maritimes sur l'Arctique, le gouvernement du Canada édictait et modifiait la panoplie complète de ses lois maritimes afin de suivre le rythme des développements juridiques internationaux. Même si elle avait vu le jour en 1985, la Loi sur l'application extracôtière des lois canadiennes87 n'est entrée en vigueur que le 4 février 1991. De manière significative, cette loi définissait les termes « eaux intérieures » et « mer territoriale ». En 1996, la Loi sur l'application extracôtière des lois canadiennes et la Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche ont toutes deux été abrogées et remplacées par la Loi sur les océans88 dans le cadre d'une mise à jour générale du cadre législatif régissant l'exercice de la souveraineté maritime du Canada, incluant les eaux arctiques.

Le sous-alinéa 25a)(i) de la Loi sur les océans autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements précisant les coordonnées géographiques des points permettant de déterminer l'emplacement des lignes de base droites suivant le paragraphe 5(2) de la même loi89. Les articles 6 à 8, articles fort importants, définissent la notion d'« eaux intérieures » :

Eaux intérieures du Canada
6. Les eaux intérieures du Canada sont les eaux situées en deçà de la ligne de base de la mer territoriale.
Territoire canadien
7. Il est entendu que les eaux intérieures et la mer territoriale du Canada font partie du territoire de celui-ci. Droits de Sa Majesté
8. (1) Il est entendu que, dans le cas des espaces maritimes non compris dans le territoire d'une province, le fond et le sous-sol des eaux intérieures et de la mer territoriale appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada.
(2) Le présent article n'a pas pour effet de porter atteinte aux droits acquis avant le 4 février 199190.

Bien que le Décret sur les coordonnées géographiques pour la mer territoriale (région 7) (D.O.R.S./85-872), établissant les lignes de base droites autour de l'archipel arctique, ait originalement été pris en vertu de l'ancienne Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche, il est demeuré valide après l'abrogation de l'ancienne loi parce qu'il était réputé avoir été pris en vertu de la nouvelle loi91.

S'agissant de l'application des règlements sur la pêche, la Loi sur les océans prévoyait l'établissement de « zones économiques exclusives92 » et le pouvoir de légiférer sur les « zones de pêche93 » adjacentes aux côtes canadiennes. La Loi sur la protection des pêches côtières94 s'applique à l'intérieur de ces zones de pêche. En outre, le paragraphe 22(4) de la Loi sur les océans dispose que la compétence des tribunaux à l'égard des infractions au droit fédéral est déterminée conformément aux articles 477.3, 481.1 et 481.2 du Code criminel du Canada95.

Une zone séparée et unique a été établie en droit canadien pour l'application des lois contre la pollution dans les eaux arctiques. Le paragraphe 3(1) de la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (LPPEA) prévoit que cette loi s'applique aux « eaux arctiques », lesquelles sont définies à l'article 2 et au paragraphe 3(2) comme étant des « [e]aux contiguës au continent et aux îles de l'Arctique canadien à l'intérieur de la zone délimitée par le 60e parallèle de latitude nord, le 140e méridien de longitude ouest et une ligne en mer dont chaque point se trouve à une distance de cent milles marins de la plus proche terre canadienne, sauf que, dans la zone sise entre les îles de l'Arctique canadien et le Groenland, là où la ligne d'équidistance entre les îles de l'Arctique canadien et le Groenland est à moins de cent milles marins de la plus proche terre canadienne, cette ligne d'équidistance est substituée à la ligne en mer dont chaque point se trouve à cent milles marins de la plus proche terre canadienne »96. Bien que le terme « eaux intérieures » ne soit pas défini dans la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques97, on peut supposer qu'il correspond au terme « eaux intérieures » défini dans le Décret sur les coordonnées géographiques pour la mer territoriale (région 7) (Conseil privé 1985-2739).

Les articles 11 à 13 de la LPPEA prescrivent l'établissement de zones de contrôle de la sécurité de la navigation dans les eaux arctiques, la réglementation de la navigation à l'intérieur de ces zones, y compris la conception, l'équipage des navires et le type de cargaison transportée, ainsi que l'application des règles de navigation dans ces zones. En 1978, en vertu de la LPPEA, le gouvernement canadien a pris le Décret sur les zones de contrôle de la sécurité de la navigation98 qui délimite les zones de contrôle de la sécurité dans l'Arctique. Les articles 562.15 et 562.16 de la Loi sur la marine marchande du Canada prévoient la prise de règlements à l'égard des renseignements requis pour obtenir une autorisation de mouvement et la mise sur pied d'un Service du trafic maritime dans les zones de contrôle de la sécurité de la navigation assujetties à la LPPEA. L'autorité chargée de l'application de ces règlements dans les eaux arctiques est le NORDREG99. Malgré les apparences, il ne s'agit pas d'un règlement, mais de l'Avis aux Navigateurs 26100 qui consiste en des instructions ou directives émises en vertu de l'article 562.13 de la Loi sur la marine marchande du Canada. Toutefois, le NORDREG note explicitement que « la participation est volontaire », de sorte que les exigences en matière de déclarations ne sont pas contraignantes.

Comme il a déjà été dit, la Loi sur les océans définit le cadre législatif de l'établissement de la ZEE du Canada, même dans des circonstances où les coordonnées géographiques n'ont pas été établies par règlement101. En effet, il en résulte une situation anormale puisque le Canada n'a pas encore pris un règlement ou rendu un décret établissant les coordonnées géographiques des limites extérieures de la zone économique exclusive de l'océan Arctique, lesquelles pourraient entraîner un empiètement sur la mer territoriale, la ZEE ou les autres zones d'un autre État ou sur la limite extérieure de la ZEE, du plateau continental ou de la marge continentale du Canada102.

En résumé, par application de la Loi sur les océans, du Décret sur les coordonnées géographiques pour la mer territoriale (région 7) (D.O.R.S./85-872), et de la Loi d'interprétation, les eaux situées à l'intérieur des lignes de base droites autour de l'archipel arctique canadien sont des eaux intérieures et sont donc pleinement assujetties aux lois canadiennes. De plus, la Loi sur les océans a autorisé l'établissement d'une zone économique exclusive de 200 milles marins autour de l'archipel arctique. L'application conjuguée de la Loi sur les océans et du Décret sur les zones de pêche au Canada (zone 6) a établi la zone de pêche dans les eaux arctiques à 200 milles marins à partir de lignes de base, à l'intérieur de laquelle la Loi sur la protection des pêches côtières est applicable. Enfin, par application de la LLPEA, du Décret sur les zones de contrôle de la sécurité de la navigation, de la Loi sur la marine marchande du Canada et du NORDREG, la réglementation contre la pollution peut être appliquée dans les zones de contrôle de la sécurité de la navigation de l'Arctique jusqu'à 100 milles marins des lignes de base lorsqu'il y a notification volontaire de la part des navires entrant dans ces zones.


Notes en bas de page

86 Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d'Amérique sur la coopération dans l'Arctique, 11 janvier 1988, Recueil des traités du Canada, 29, 2 (1988).

87 An Act To Apply Federal Laws and Provincial Laws To Offshore Areas and To Amend Certain Acts In Consequence Thereof, L.C. (1990), ch. 44. D'abord introduit en avril 1986, le projet de loi est mort au feuilleton et n'a été réintroduit qu'en octobre 1989. Il a reçu la sanction royale en décembre 1990. Comme l'a souligné Ross Hornby, « The Canadian Laws Offshore Application Act: The Legislative Incorporation of Rights over the Continental Shelf » (1991) 29 Can. Y.B. Int'l L. 355 à la p. 359, la loi traitait essentiellement du plateau continental canadien, mais à cause de la complexité des zones maritimes, elle ajustait l'application des lois fédérales et provinciales selon leurs différents statuts juridiques : [TRADUCTION] « Ainsi, les lois s'appliquent aux eaux intérieures et à la mer territoriale, où le Canada exerce la pleine souveraineté territoriale, sous réserve seulement de certains droits de navigation des autres États dans la mer territoriale ».

88 Loi sur les océans, L.C. (1996), ch. 31, art. 2; L.C. (1993), ch. 28, art. 78; L.C. (1998), ch. 15, art. 35; L.C. (2002), ch. 7, art. 223. Les articles 54 et 55 ont abrogé respectivement la Loi sur l'application extracôtières des lois canadiennes et la Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche.

89 L'article 5 de la Loi sur les océans concerne la détermination des lignes de base :

Sous réserve des paragraphes (2) et (3), la ligne de base est la laisse de basse mer soit du littoral, soit des hauts-fonds découvrants situés, en tout ou en partie, à une distance de la côte ou d'une île qui ne dépasse pas la largeur de la mer territoriale.

Coordonnées géographiques de point

(2) Dans les secteurs ayant fait l'objet d'une liste de coordonnées géographiques de points établie sous le régime du sous-alinéa 25a)(i), la ligne de base est constituée des géodésiques joignant les différents points énumérés sur la liste, sous réserve des exceptions de celle-ci quant à la prise en compte de la laisse de basse mer soit du littoral, soit des hauts-fonds découvrants situés, en tout ou en partie, à une distance de la côte qui ne dépasse pas la largeur de la mer territoriale.

Le sous-alinéa 25a)(i) prévoit le pouvoir de prendre certains règlements :

25. Le gouverneur en conseil peut, sur la recommandation du ministre des Affaires étrangères, prendre des règlements

  1. pour fixer les coordonnées géographiques de points permettant de déterminer : 
    1. les géodésiques constituant, aux termes du paragraphe 5(2), la ligne de base de la mer territoriale ....

90 La Loi d'interprétation vient préciser l'étendue de la souveraineté exercée dans les zones maritimes. L'article 35 définit ainsi les « eaux intérieures » :

  1. S'agissant du Canada, les eaux intérieures délimitées en conformité avec la Loi sur les océans, y compris leur fond ou leur lit, ainsi que leur sous-sol et l'espace aérien correspondant;
  2. s'agissant de tout autre État, les eaux situées en deçà de la ligne de base de la mer territoriale de cet État.

De plus, l'article 8 prévoit l'application territoriale des lois du Parlement :

Portée territoriale
8. (1) Sauf disposition contraire y figurant, un texte s'applique à l'ensemble du pays.

91 Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 1. L'alinéa 44g) dispose : 

Abrogation et remplacement
44. En cas d'abrogation et de remplacement, les règles suivantes s'appliquent :
...
(g) les règlements d'application du texte antérieur demeurent en vigueur et sont réputés pris en application du nouveau texte, dans la mesure de leur compatibilité avec celui-ci, jusqu'à abrogation ou remplacement;…
Cette règle d'interprétation s'applique également au Décret sur les zones de pêche du Canada (zone 6) pris en vertu de la Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche, laquelle avait étendu la zone de pêche à une distance de 200 milles marins des lignes de base de l'Arctique.

92 Loi sur les océans, art. 14 et 15 : 

Droits souverains du Canada
14. Le Canada a, sur sa zone économique exclusive : 
  1. des droits souverains quant à l'exploration et à l'exploitation, la conservation et la gestion des ressources naturelles – biologiques et non biologiques – de celle-ci, des fonds marins, de leur sous-sol et des eaux surjacentes, y compris toute activité liée à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telle la production d'énergie à partir de l'eau, des courants et des vents;
  2. compétence pour la mise en place et l'utilisation d'îles artificielles et d'ouvrages en mer, à la recherche scientifique marine, ainsi qu'à la protection et la préservation du milieu marin;
  3. les autres droits et obligations prévus par le droit international.

Droits de Sa Majesté

15.(1) Il est entendu que les droits du Canada sur le fond et le sous-sol de sa zone économique exclusive, ainsi que sur les ressources qui s'y trouvent, appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada.

93 Loi sur les océans, article 16. De plus, l'alinéa 25b) de cette même loi autorise le gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre des Affaires étrangères, à prendre des règlements « pour constituer en zone de pêche tout espace maritime adjacent à la côte du Canada ».

94 Loi sur la protection des pêches côtières, L.R.C (1985), ch. C-33.

95 Le paragraphe 477.3(1) concerne les pouvoirs de contrainte (d'arrestation, d'accès à des lieux, de fouille ou de saisie) et le paragraphe 477.3(2) permet à tout juge canadien d'autoriser ces pouvoirs de contrainte à l'égard d'une infraction :

Un juge de paix ou un juge de toute circonscription territoriale au Canada a compétence pour autoriser les mesures d'enquête et autres mesures accessoires – notamment en matière d'arrestation, d'accès à des lieux, de perquisition, de fouille et de saisie – à l'égard d'une infraction soit visée à l'article 477.1, soit commise dans les limites de la mer territoriale du Canada ou dans un espace maritime faisant partie des eaux intérieures du Canada, comme si elle avait été perpétrée dans son ressort ordinaire.

Loi sur les océans, article 2 : « droit » « s'agissant du droit fédéral, les lois fédérales et les règlements au sens du paragraphe 2 de la Loi d'interprétation, ainsi que les autres règles de droit qui relèvent de la compétence du Parlement. Sont toutefois exclues de la présente définition les ordonnances au sens de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest, ainsi que les lois de la Législature du Yukon ou de celle du Nunavut » 

96 La définition des « eaux arctiques » est prévue aux articles 2 et 3 de la Loi sur la prévention de la pollution dans les eaux arctiques.

97 Le terme « eaux internes du Canada » est défini à l'article 2 de la Loi sur la marine marchande du Canada, L.R.C. (1985), ch. S-9 :

« La totalité des fleuves, rivières, lacs et autres eaux douces navigables à l'intérieur du Canada, y compris le fleuve Saint-Laurent aussi loin vers la mer qu'une ligne droite tirée :
  1. de Cap-des-Rosiers à la pointe occidentale de l'île d'Anticosti;
  2. de l'île d'Anticosti à la rive nord du fleuve Saint-Laurent le long du méridien de longitude 63° O. »

98 Décret prescrivant certaines zones des eaux arctiques à titre de zones de contrôle de la sécurité de la navigation (Décret sur le contrôle de la sécurité de la navigation), disponible au http://www.tc.gc.ca/fra/lois-reglements/menu.htm.

99 Zone de trafic de l'Arctique canadien (NORDREG)

100 L'Avis aux navigateurs n° 26 est publié en tant qu'aide radio à la navigation marine (disponible au http://www.ccg-gcc.gc.ca/Communications-Marines/Aides-radio)

101 Loi sur les océans, art. 13 :

Zone économique exclusive du Canada
13.(1) La zone économique exclusive est la zone maritime adjacente à la mer territoriale qui est comprise entre la limite extérieure de celle-ci et :
  1. soit la ligne dont chaque point est à 200 milles marins du point le plus proche de la ligne de base de la mer territoriale;
  2. soit, pour toute partie de la zone économique exclusive ayant fait l'objet d'une liste de coordonnées géographiques de points établie sous le régime du sous-alinéa 25a)(iii), les géodésiques reliant ces points.

Détermination de la limite extérieure de la zone économique exclusive du Canada

(2) Il est entendu que l'absence de règlement d'application du sous-alinéa 25a)(iv) n'a pas pour effet de restreindre la portée des droits que peut exercer le Canada au titre de l'alinéa (1)a).

102 Loi sur les océans, sous-alinéas 25a)(iii) et (iv) :  

25. Le gouverneur en conseil peut, sur la recommandation du ministre de la Justice, prendre des règlements pour :
[…]
(iii) la limite extérieure de la zone économique exclusive ou du plateau continental dans les secteurs désignés par règlement où il estime que l'application des alinéas 13(1)a) ou 17(1)a) ou b) entraînerait un empiétement sur la mer territoriale d'un autre État ou sur un espace maritime assujetti aux droits souverains d'un autre État, placerait la limite à un endroit trop proche du littoral d'un autre État ou serait inopportune pour quelque autre raison,
(iv) la limite extérieure de la zone économique exclusive, ou celle du plateau continental, notamment le rebord externe de la marge continentale; […]
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