Les eaux arctiques canadiennes : de la théorie des secteurs à celle des eaux historiques

Au milieu du 20e siècle, la revendication du Canada à l'égard des terres et îles de l'Archipel arctique était généralement reconnue par les autres États côtiers40. De plus, sa prétention selon laquelle les eaux de la baie d'Hudson et du détroit d'Hudson étaient des eaux canadiennes en vertu d'un titre historique, conformément à la doctrine de droit international universellement reconnue relative aux baies historiques, n'était guère contestée41.

Toutefois, la revendication du Canada à l'égard des eaux arctiques entre ces îles et sa prétention au droit de contrôler l'accès aux détroits – appelés collectivement passage du Nord-Ouest - n'a jamais atteint le même degré de reconnaissance internationale. Les concessions originales de titres par la Grande-Bretagne au Canada ne faisaient aucune mention des eaux arctiques dans leurs descriptions, s'attachant plutôt au territoire et aux îles42. La théorie des secteurs, voulant que le Canada puisse revendiquer la souveraineté entre deux méridiens au nord du pôle, aurait été avancée pour appuyer ces revendications de titres sur l'Arctique à partir de 190743, pour ensuite disparaître en douce au début des années 80. Comme la théorie des secteurs n'a obtenu que très peu de soutien officiel au sein du gouvernement44 et comptait peu d'appui au sein des autres États côtiers45, le gouvernement canadien hésitait à l'appliquer aux eaux et aux îles de l'archipel arctique46, de sorte que cette théorie n'a acquis aucune reconnaissance internationale.

Dans l'intervalle, le long consensus international dont jouissait le droit de la mer a été confronté à la multiplication rapide des revendications nationales à l'égard des zones côtières adjacentes et des limites de la mer territoriale. Les Proclamations Truman de 194547 ont déclenché une avalanche de revendications de compétence très vaste à l'égard des eaux territoriales ou des pêches, suivie d'une augmentation constante du nombre d'États revendiquant la compétence sur leurs eaux territoriales ou les pêches jusqu'à la limite des 12 milles48. Pour le Canada, les années d'après-guerre ont vu une rapide expansion de la pêche étrangère au large de ses côtes atlantique et pacifique. L'extension de la réglementation des pêches jusqu'à 12 milles était alors une priorité gouvernementale. De plus, la décision rendue par la Cour internationale de Justice (CIJ) dans l'Affaire des Pêcheries anglo-norvégiennes49, en 1951, avait suscité l'intérêt pour l'établissement de lignes de base droites autour du littoral canadien50.

Le fait que le premier objectif du gouvernement canadien était d'établir une plus grande autorité internationale sur la réglementation de la pêche au large de ses côtes s'est traduit dans ses négociations lors des deux premières conférences sur le droit de la mer. Lors de la Première Conférence en février 1958, le Canada avait cherché des appuis en faveur du prolongement de la compétence nationale sur les pêches jusqu'à une limite de 12 milles. Désireux de ne pas entraver le commerce international, le Canada était peu enthousiaste à l'idée d'établir une mer territoriale de 12 milles, car il souhaitait éviter les conséquences indésirables que cela aurait sur la navigation aérienne et maritime. C'est pourquoi il cherchait à restreindre la compétence sur cette zone à la réglementation des pêches et au contrôle de cette réglementation51. En bout de ligne toutefois, la Première Conférence a abouti aux quatre Conventions de 1958 et à un Protocole facultatif qui n'imposaient aucune limite à l'égard de la mer territoriale ou de la zone contiguë52.

La Deuxième Conférence sur le droit de la mer, en 1960, devait approfondir les questions de la largeur de la mer territoriale et des limites de pêche53. Les délégations canadienne et américaine ont conjointement proposé que la largeur de la mer territoriale soit fixée à 6 milles, zone au-delà de laquelle il y aurait une zone de pêche exclusive de 6 milles où seraient graduellement interdites, sur une période de 10 ans, les activités de pêche des pays ayant régulièrement pêché dans cette zone au cours des 5 années précédentes.

Aucun accord n'a pu toutefois être dégagé sur la largeur de la mer territoriale ou de la zone de pêche. Après avoir consulté ses alliés et les États qui partageaient son opinion, le gouvernement du Canada a agi unilatéralement en adoptant, en juillet 1964, la Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche54 établissant une mer territoriale de 3 milles ainsi qu'une zone de pêche exclusive de 12 milles. Cette loi autorisait aussi, pour la première fois dans les eaux canadiennes, l'établissement d'un système de lignes de base droites : des règlements se sont plus tard ajoutés pour prévoir en 1967 l'établissement de lignes de base dans les zones de la côte de l'Atlantique, et en 1969 l'établissement des lignes de base sur la côte du Pacifique55.

L'élection du gouvernement Trudeau en 1968 a imprimé une nouvelle direction à la politique étrangère canadienne en faisant primer la protection des intérêts nationaux canadiens sur les intérêts continentaux ou internationaux. Le terme « unilatéralisme » était d'ailleurs le mot d'ordre56. Dans le même temps, l'échouement du pétrolier Torrey Canyon sur la côte de Cornouailles en 196757 ainsi que les passages en transit du SS Manhattan en 1969 et 1970 dans le passage du Nord-Ouest en guise de protestation, ont suscité l'inquiétude du public et du parlement canadiens au sujet des risques de pollution par le pétrole et, plus particulièrement, des risques de pollution par le pétrole dans les eaux de l'océan Arctique58.

La réaction du gouvernement canadien à ces événements a marqué un changement majeur par rapport à sa politique océanique depuis longtemps établie. Sur le front diplomatique, le Canada a décidé de se soustraire à la compétence obligatoire de la CIJ sur les revendications canadiennes dans l'Arctique59. Au Parlement, le gouvernement a modifié la Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche60 pour prolonger la mer territoriale à 12 milles marins, et a édicté la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (LPPEA)61, créant ainsi une zone de contrôle réglementaire de la pollution jusqu'à 100 milles marins de la laisse de basse mer adjacente aux îles de l'Arctique à l'est, et du 141e méridien à l'ouest. Le gouvernement des États-Unis a immédiatement contesté le prolongement de la mer territoriale et la création de la zone de contrôle réglementaire en déclarant l'illégalité de ces mesures en regard du droit international62. Le Canada a répliqué que [TRADUCTION] « la loi unilatérale a été prise dans le but de protéger l'environnement jusqu'à ce que la communauté internationale accepte de coopérer et de mettre sur pied de nouvelles normes de conduites internationales nécessaires »63.

En prenant ces mesures unilatérales, le gouvernement du Canada affirmait qu'il ne cherchait qu'à acquérir des pouvoirs fonctionnels de contrôle d'application de sa réglementation - ou une souveraineté limitée - nécessaires pour atteindre un objectif spécifique et vital comme la prévention de la pollution64. D'aucuns au Canada y ont vu le rejet du droit de la mer « traditionnel » par le gouvernement au profit d'une approche plus moderne. J.A. Beesley, le conseiller juridique et directeur général des services juridiques et des affaires étrangères du ministère des Affaires extérieures a à l'époque exprimé cette opinion :

[TRADUCTION] Le droit de la mer traditionnel est en général axé sur le concept de liberté de navigation sans entraves en haute mer et favorise donc la compétence des États du pavillon tout en cherchant à limiter la compétence des États côtiers. Il en résulte un régime de laissez-faire dont les dispositions sont inadéquates en ce qui a trait à la prévention et au contrôle de la pollution marine. Ces dispositions, que l'on retrouve dans diverses conventions, ne reconnaissent pas convenablement la nécessité primordiale de préserver l'environnement et n'établissent pas un équilibre adéquat entre les intérêts des États du pavillon à jouir de la liberté de navigation sans entraves et les intérêts fondamentaux des États côtiers à assurer l'intégrité de leurs côtes. Par exemple, la compétence des États du pavillon n'emporte pas sa conséquence logique, à savoir la responsabilité de ces États pour les dommages causés à l'environnement. Le système entier est particulièrement inapproprié, car son principe de base est particulièrement dépourvu de pertinence en ce qui touche la situation unique de l'Arctique65.

Cette approche fonctionnelle recueillait certes un certain appui juridique international, mais elle ne pouvait servir de substitut juridique ou politique à la souveraineté absolue. Ainsi qu'il appert d'un commentaire formulé par le service juridique du ministère des Affaires extérieures dans une lettre datée du 27 février 1973 :

[TRADUCTION] …la législation en matière de pollution des eaux arctiques ne constitue pas et n'exige pas une déclaration de souveraineté. Elle s'intéresse uniquement au contrôle de la pollution dans les eaux arctiques. Elle représente une extension licite d'une forme limitée de compétence qui était nécessaire pour assurer la préservation de l'environnement arctique, compte tenu de la nature unique et de la vulnérabilité particulière de cet environnement, des conséquences désastreuses susceptibles de résulter de sa pollution ou de sa dégradation, et des risques particulièrement graves que présente la navigation dans les eaux arctiques66.

En plus de la nouvelle législation et du retrait de la compétence obligatoire de la CIJ, le gouvernement du Canada s'est préparé aux négociations en vue de la Troisième Conférence sur le droit de la mer qui devait débuter à l'été 1974. Même si un certain nombre de questions importantes intéressant beaucoup d'États côtiers et maritimes étaient à l'ordre du jour – dont la réglementation des espèces anadromes (saumon) et le régime du passage dans les détroits internationaux – les observateurs ont estimé qu'un des principaux objectifs du Canada relativement à l'UNCLOS était de faire accepter le régime des eaux arctiques67. Cet objectif devait être atteint en poursuivant ouvertement l' « approche fonctionnelle68 » en tentant de faire reconnaître internationalement le droit du Canada d'imposer sa réglementation nationale pour contrer la pollution des eaux arctiques et en s'abstenant de s'engager sur la question des détroits tant que n'était pas résolue la question des dispositions spéciales pour les eaux arctiques69. En rétrospective, on peut penser que cette promotion diplomatique de l'approche fonctionnelle a empêché le Canada de défendre la question plus large de la souveraineté absolue, y compris la souveraineté sur l'Arctique.

L'ordre du jour et le cours des négociations ont finalement obligé le Canada, en 1976, à trouver un compromis avec les États-Unis. Si le Canada a pu obtenir une disposition autorisant l'application de normes nationales non préjudiciables dans les « zones recouvertes par les glaces », il a dû en retour accepter les propositions américaines sur le régime de passage en transit dans les détroits internationaux70. Saluée au Canada comme un succès, « l'exception arctique » a survécu aux six années de négociations subséquentes et a été incluse à l'article 234 de la version finale de la Convention adoptée en décembre 1982. Voici cet article :

Article 234 – Zones recouvertes par les glaces
Les États côtiers ont le droit d'adopter et de faire appliquer des lois et règlements non discriminatoires afin de prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin par les navires dans les zones recouvertes par les glaces et comprises dans les limites de la zone économique exclusive, lorsque des conditions climatiques particulièrement rigoureuses et le fait que ces zones sont recouvertes par les glaces pendant la majeure partie de l'année font obstacle à la navigation ou la rendent exceptionnellement dangereuse, et que la pollution du milieu marin risque de porter gravement atteinte à l'équilibre écologique ou de le perturber de façon irréversible. Ces lois et règlements tiennent dûment compte de la navigation, ainsi que de la protection et de la préservation du milieu marin sur la base des données scientifiques les plus sûres dont on puisse disposer.

Cette disposition ne figurait pas dans la partie de la Convention portant sur le régime des détroits internationaux, ce qui a fait dire à certains commentateurs au Canada qu'il s'ensuivait que le régime des détroits internationaux ne s'appliquait pas au passage du Nord-Ouest71. Toutefois, il est plus exact de dire simplement que, indépendamment du statut de détroit international ou non des eaux adjacentes, si ces dernières sont recouvertes de glaces pendant la majeure partie de l'année, l'État côtier peut adopter et faire appliquer des lois et règlements plus restrictifs afin de prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin72.

En plus d'étendre son pouvoir de contrôle de la pollution dans les eaux arctiques, le gouvernement du Canada a, en 1978, désigné comme zone de pêche dans l'océan Arctique une région adjacente au littoral et aux îles de l'Arctique canadien et qui s'étend sur « une distance de 200 milles marins du point le plus proche de la ligne de base qui sert à mesurer la mer territoriale du Canada dans la mer de Beaufort, l'Océan Arctique et la mer de Lincoln » mais ne comprend aucune région des eaux intérieures ou de la mer territoriale du Canada73.

Rappelons que les négociations de la Troisième Conférence ne portaient pas uniquement sur des questions relatives aux droits maritimes souverains du Canada et des États-Unis. Par exemple, en 1977, le gouvernement canadien a adopté une zone de pêche exclusive de 200 milles dans l'océan Atlantique fondée sur les lignes de base droites74. De plus, en 1981, la CIJ a commencé à entendre l'Affaire Golfe du Maine75 afin de résoudre la question de la délimitation des eaux et des plateaux continentaux entre les deux pays sur la côte atlantique. La CIJ a examiné une preuve substantielle et des arguments juridiques complexes pour choisir « les critères qui à son jugement apparaîtront comme les plus équitables par rapport à la tâche à remplir dans le présent procès, ainsi que la méthode ou la combinaison de méthodes pratiques dont l'application permettra le mieux de traduire ces critères dans le concret »76. La Cour a rejeté les critères équitables proposés par les deux parties et a plutôt reconnu la primauté de la géographie physique concrète77. S'agissant de la délimitation du segment le plus litigieux, à proximité du banc de Georges, le Cour a retenu les arguments canadiens pour rejeter les prétentions américaines à des « droits historiques », et a plutôt adopté pour l'essentiel la règle « équidistance / circonstances spéciales », énoncée au paragraphe 2 de l'article 6 de la Convention de 1958 sur la mer territoriale78. Même si le Canada n'était ni lié par les arguments qu'il a présentés devant la CIJ ni tenu de reconnaître que la diminution de la force légale des « droits historiques » était déterminante dans le contexte de l'Arctique, c'était là une érosion évidente du principe général du droit international voulant qu'il faille respecter les « droits historiques » pour l'opération de délimitation des zones maritimes.

Au cours de l'été 1985, le Département d'État des États-Unis a informé les représentants du ministère des Affaires extérieures que le brise-glace Polar Sea de la Garde côtière américaine emprunterait le passage du Nord-Ouest en juillet et en août79. Bien que le gouvernement canadien n'ait pas admis que le voyage du Polar Sea menaçait la « souveraineté » canadienne dans l'Arctique, le ministre des Affaires étrangères, Joe Clark, a fait, le 10 septembre 1985, ce qui deviendrait la dernière déclaration officielle significative du gouvernement du Canada relativement à la nature de ses revendications sur les eaux de l'archipel arctique. M. Clark a déclaré que le gouvernement du Canada avait « pour politique d'exercer la pleine souveraineté du Canada dans et sur les eaux de l'archipel arctique, tant au regard des eaux que de l'espace aérien surjacent »80. Il a ajouté que cette souveraineté serait assurée par un certain nombre d'initiatives législatives, règlementaires et opérationnelles. La plus significative de ces initiatives était la prise immédiate d'un décret qui établissait des lignes de base droites devant prendre effet le 1er janvier 1986 autour de l'archipel arctique « afin de définir les limites extérieures des eaux historiques du Canada » ainsi que le prolongement des eaux territoriales canadiennes de 12 milles marins vers la haute mer à partir de ces lignes de base81. Le gouvernement souhaitait obtenir l'adoption hâtive de la Loi sur l'application extracôtière des lois canadiennes pour permettre pour la première fois l'application des lois civiles et pénales canadiennes dans ces zones au large des côtes. Le gouvernement a aussi exprimé son intention d'entamer des pourparlers avec les États-Unis pour signer un accord de coopération dans les eaux arctiques et de retirer immédiatement sa réserve à l'égard de la compétence obligatoire de la CIJ, dans une lettre adressée au Secrétaire général des Nations Unies82. Enfin, le gouvernement a annoncé son intention d'augmenter la surveillance aérienne et navale dans l'est de l'Arctique et de construire un brise-glace polaire de classe 8.

Le gouvernement a dit clairement que sa revendication serait complète : le Canada revendiquerait la « pleine souveraineté » sur les eaux de l'archipel arctique. Le ministre des Affaires étrangères, Joe Clark, a aussi dit explicitement que la revendication du Canada allait au-delà de simples droits fonctionnels :

L'exercice de la juridiction fonctionnelle sur les eaux arctiques est essentiel aux intérêts canadiens. Mais il ne saurait, en aucun cas, remplacer l'exercice de la pleine souveraineté du Canada sur les eaux de l'archipel arctique. Seule la pleine souveraineté protège la gamme complète des intérêts du Canada. La pleine souveraineté est vitale pour la sécurité du Canada. Elle est vitale pour le peuple Inuit. Elle est vitale même pour l'identité nationale du Canada83.

Bien que le gouvernement américain ait protesté contre les revendications du Canada en 1985 et en 198684, l'annonce des initiatives a été généralement bien reçue au Canada85 et les lignes de base droites ont été proclamées. Toutefois, malgré ces sursauts temporaires d'enthousiasme, les autres initiatives n'ont pas été édictées, ni introduites comme l'avait déclaré M. Clark. Le brise-glace polaire de classe 8 n'a jamais été construit et la surveillance accrue a rapidement été ramenée à un ou deux vols par année. Une fois de plus, la présence réglementaire du gouvernement canadien dans l'Arctique se dissipait.


Notes en bas de page

40 V. Kenneth Johnson, « Canada's Title to the Arctic Islands » (1933) 14 Canadian Historical Review 24. Robert Reid, « The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic » (1974) 12 Can. Y.B. Int'l L. 111 à la p. 114; les décisions arbitrales dans l'Affaire de l'île de Palmas (1928) 22 Am. J. Int'l L. 867, et dans l'Affaire de l'île de Clipperton (1932) 26 Am. J. Int'l L. 390, ainsi que la décision de la Cour internationale de Justice Eastern Greenland (1933) Per. Cour internationale de Justice. Sér. A/B, 53, à la p. 22, ont toutes confirmé que les exigences d'une occupation effective dépendent des circonstances propres aux territoires et que l'établissement ou l'administration locale n'étaient pas nécessairement requis dans le cas de territoires inhabités.

41 Ivan Head, « Canadian Claims to Territorial Sovereignty in the Arctic Regions » (1963) 9 McGill L. J. 200 à la p. 219.

42 Le premier décret en conseil impérial, daté du 23 juin 1870, a été reproduit dans les Statuts du Canada, Première législature, 35th Vict., 1872, à la p. lxiii, lorsque la Grande-Bretagne a cédé « toutes terres et territoires dans la Terre de Rupert » qui avaient à l'origine été accordés à la Compagnie de la Baie d'Hudson. En réponse à l'opinion publique qui jugeait insuffisante cette concession originale, le Parlement du Canada a adopté, le 3 mai 1878, une adresse conjointe de la Chambre des communes et du Sénat au Parlement britannique demandant une description complète acceptable. Malgré cette demande, le gouvernement britannique s'est borné à déclarer, dans un décret en conseil daté du 31 juillet 1880, reproduit dans les Statuts du Canada, Quatrième législature, 44e Vict., vol. I-II, 1880-81, ix-x, qu'« il importe de rattacher au dominion du Canada le reste des territoires et possessions britanniques, îles voisines comprises, d'Amérique du Nord, à l'exception de la colonie de Terre-Neuve et de ses dépendances… » 

43 En 1907, le sénateur Pascal Poirier a déposé au Sénat canadien une résolution déclarant officiellement que le Canada revendiquerait la possession des terres et des îles « qui se trouvent dans les eaux situées entre une ligne s'étendant depuis l'extrémité est du Nord et une ligne s'étendant depuis l'extrémité ouest du Nord » (Débats du Sénat du Canada, 20 février 1907, 271).

44 En 1926, le gouvernement du Canada a établi par décret en conseil (Gazette du Canada, 31 juillet 1926, 382) la Réserve des îles de l'Arctique, décrite comme étant la partie nord de la Réserve, suivant la terminologie de la théorie des secteurs. De plus, Lester Pearson, qui était l'ambassadeur du Canada à Washington à l'époque, écrivait en 1946 dans un article publié dans Foreign Affairs : [TRADUCTION] « Une large partie de tout le territoire arctique est canadienne. Il est important de savoir ce que cette partie comprend exactement. Elle inclut non seulement le territoire continental nordique canadien, mais aussi les îles et la mer englacée au nord du continent, entre les méridiens des frontières canadiennes est et ouest, jusqu'au pôle Nord. » Lester B. Pearson, « Canada Looks Down North » (juillet 1946) 24 Foreign Affairs 638.

45 Reid, supra note 40 à la p. 116. Le Danemark, la Norvège et les États-Unis ont constamment nié l’application de la théorie des secteurs à la région arctique. L’Union soviétique a pris un décret en 1926 revendiquant tous les territoires découverts et à être découverts dans son secteur, mais elle n’a pas appliqué la théorie des secteurs aux zones glacées ou aux eaux au-delà des limites de 12 milles de son territoire.

46 En 1956, le ministre du Nord canadien et des Ressources nationales, Jean Lesage, a déclaré ceci à la Chambre des communes (Débats de la Chambre des communes, 1956, Canada, vol. 7, p. 6955) :

Nous n'avons jamais souscrit à la théorie du secteur dans son application à la glace. Nous sommes satisfaits de ce que notre souveraineté existe à l'égard de toutes les îles de l'Arctique. Cela ne fait aucun doute et ne pose aucune difficulté [...] Nous n'avons jamais adhéré à la thèse générale du secteur. Pour nous, la mer, qu'elle soit gelée ou liquide, à son état naturel, reste la mer, et notre souveraineté existe sur les terres et sur nos eaux territoriales.

Le 10 mars 1969, le premier ministre Trudeau a répondu à une question posée par M. Diefenbaker à la Chambre de communes (Débats de la Chambre des communes, vol. VI, 1969, 6396) :

Je crois que la théorie des secteurs s'applique au lit de la mer et au plateau. Elle ne s'applique pas aux eaux. Le plateau continental relève bien entendu de la souveraineté canadienne c'est-à-dire le lit de la mer mais pas les eaux au-dessus du plateau.

Toutefois, plus tard dans la même session, le 15 mai 1969, le premier ministre a fait la déclaration suivante à propos de la souveraineté du Canada sur l'Arctique, en faisant référence à une déclaration antérieure faite en 1958 par le ministre des Affaires du Nord de l'époque :

La région au nord du Canada, y compris les îles et les eaux entre les îles et les régions au-delà sont considérées comme nôtres, et notre gouvernement actuel ne doute pas, pas plus, j'en suis sûr, que ceux qui l'ont précédé que c'est là un territoire national.

Le premier ministre a ajouté qu'on savait que tous les pays n'étaient pas disposés à reconnaître que les eaux baignant les îles de l'archipel sont des eaux intérieures sur lesquelles la souveraineté du Canada est absolue. Il a conclu que le droit de la mer était une matière complexe qui, cela se concevait, pouvait donner lieu à quelques divergences d'opinions.

47 Documents officiels, 40 Am. J. Int'l L. Sup 45 (1946). Le 28 septembre 1945, le président américain Truman a émis la Presidential Proclamation 2667 on the Continental shelf et la Presidential Proclamation 2668 on the Policy of the United States with Respect to Coastal Fisheries in Certain Areas of the High Seas.

48 A.E. Gotlieb, « The Canadian Contribution to the Concept of a Fishing Zone in International Law » (1964) 2 Can. Y.B. Int'l L. 55 à la p. 59.

49 Affaire des Pêcheries anglo-norvégiennes (Affaire des Pêcheries), [1951] C.I.J. Rec. 116.

50 Gotlieb, supra note 48 à la p. 62 : La décision de la Cour et son application au Canada ont fait l'objet de fréquents débats au parlement, de sorte que le gouvernement a dû déclarer sa position à l'égard du statut d'étendues d'eau spécifiques au large de ses côtes.

51 Pour un compte-rendu de la position canadienne durant les négociations, voir Gotlieb, supra note 48 à la p. 64. Pour le point de vue américain, voir Arthur H. Dean, « Freedom of the Seas » (1958-1959) 37 Foreign Affairs,83 et Arthur H. Dean, « The Second Geneva Conference on the Law of the Sea: The Fight For Freedom of the Seas »,(1960) 54 Am. J. Int'l L. 751.

52 Convention sur le plateau continental, entrée en vigueur le 10 juin 1964, Nations Unies, Recueil des traités, vol. 499, p. 311; Convention sur la pêche et la conservation des ressources biologiques de la haute mer, entrée en vigueur le 20 mars 1966, Nations Unies, Recueil des traités, vol. 559, p. 285; Convention sur la pêche et la conservation des ressources biologiques de la haute mer, entrée en vigueur le 30 septembre 1962, Nations Unies, Recueil des traités, vol. 450, p. 11, p. 82; Convention sur la mer territoriale et la zone contiguë, entrée en vigueur le 10 septembre 1964, Nations Unies, Recueil des traités, vol. 516, p. 205; Protocole de signature facultative concernant le règlement obligatoire des différends, entrée en vigueur le 30 septembre 1962, Nations Unies, Recueil des traités, vol. 450, p. 169.

53 Compte-rendu officiel du 6e Comité, 13e session, à la p. 161. Comme le souligne Gotlieb, supra note 48 à la p. 64, la conférence de 1960 a été convoquée par la résolution 1307 (XIII) de l'Assemblée générale.

54 L.C. (1964), ch. 22. L'article 3 prévoit la création d'une mer territoriale de 3 milles marins, et l'article 4, la création de zones de pêches.

55 Le décret CP 1967-2025, 26 octobre 1967 a établi les lignes de base droites sur la côte atlantique, le décret CP 1969-1109, 29 mai 1969, a établi celles de la côte pacifique. J. Bruce McKinnon, « Arctic Baselines: A Litore Usque Ad Litus » (1987) 66 Canadian Bar Review 790 à la p. 797. Selon M. McKinnon, parce que les seules références aux lignes de base droites avant 1964 étaient des références aux lignes de bases « normales » suivant la laisse de basse mer sur la côte, l'application du paragraphe 5(3) de la Loi sur la mer territoriale et les zones de pêche a laissé un corridor de haute mer dans le passage du Nord-Ouest jusqu'à ce que le Canada porte la largeur de sa mer territoriale à 12 milles en 1970.

56 Ivan L. Head, « Foreign Policy of the New Canada » (1971-1972) 50 Foreign Affairs 237. La Politique étrangère au service des Canadiens, ministère des Affaires extérieures, instaurée en 1969, a marqué le début de l'éloignement du rôle traditionnel de conciliateur du Canada. Les politiques devaient tenir compte de nos besoins et de nos ressources, ainsi que de notre capacité de s'acquitter des responsabilités légitimes du Canada dans les affaires mondiales.

57 En mars 1967 le Torrey Canyon – un pétrolier battant pavillon libérien et transportant environ 120 000 tonnes d'huile brute en provenance du Koweït – s'est échoué sur le récif des Seven Stones entre Land's End et les îles Sorlingues. La RAF et la RN ont bombardé le « superpétrolier » dans une tentative infructueuse de brûler l'huile. La nappe de pétrole a contaminé 70 milles de la côte de Cornouailles et des milliers d'oiseaux de mer ont été tués par le pétrole et le détergent utilisé pour dissoudre la nappe.

58 Au cours des étés 1969 et 1970, le SS Manhattan a effectué des passages de protestation entre les nouveaux champs de pétrole de la baie de Prudhoe en Alaska et la côte est des États-Unis. Lors du passage de 1969, un représentant du gouvernement canadien était à bord du Manhattan – le capitaine MRC T.C. Pullen – et le brise-glace de la Garde côtière canadienne J.A. Macdonald escortait le passage. À l'été 1970, le Manhattan a emprunté une route différente et était de nouveau escorté par le J.A. Macdonald. Kenneth C. Eyre, « Forty Years of Military Activity in the Canadian North, 1947-87 » 40:4 Arctic 292 à la p. 296, a déclaré que la réponse du public canadien face à ces passages frôlait l'hystérie.

59 Déclaration du Canada relative à la compétence obligatoire de la Cour internationale de Justice, reproduite dans 9 I.L.M. 598 (1970). Mitchell Sharp, qui était alors le ministre canadien des Affaires extérieures, a fait la déclaration suivante concernant le Canada : « …nous ne sommes pas prêts à entrer en litige avec d'autres États sur des questions vitales pour lesquelles la loi est inadéquate, non existante ou ne s'applique pas dans le genre de situation à laquelle le Canada fait face comme dans le cas de l'Arctique. » Débats de la Chambre des communes, vol. 6, p. 5952 (16 avril 1970). Voir aussi Allan Gotlieb et Charles Dalfen, « National Jurisdiction and International Responsibility » [1973] 67 Amer. J. Int'l L. 229 à la p. 235 : Les auteurs ont affirmé que la décision du Canada de se soustraire à la compétence obligatoire de la C.I.J. était, eu égard à la conception canadienne du droit international, l'acte le plus décisif de l'histoire du Canada des deux dernières décennies. Les auteurs estiment que ce retrait s'expliquait par le fait qu'il donnait au gouvernement canadien la possibilité d'éviter d'avoir à conclure des ententes ou des résolutions de compromis. Le gouvernement était désormais libre d'agir sans entente; il était devenu libre d'établir des normes de responsabilité internationale plus rigoureuses et absolues lorsque son propre intérêt national était en jeu et d'appliquer ces normes unilatéralement en l'absence d'entente.

60 Loi modifiant la Loi sur la mer territoriale et la zone de pêche, ch. 68, 1969-70 S.C. 1243 (1970) (Can.).

61 Loi sur la prévention de la pollution des zones des eaux arctiques contiguës au continent et aux îles de l'Arctique canadien (Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (LPPEA)), ch. 47, 1969-70 S.C. 653 (1970) (Can.) Cette loi a reçu la sanction royale le 26 juin 1970 et est entrée en vigueur le 12 août 1972. Elle interdisait le dépôt de déchets dans les eaux arctiques; autorisait le gouverneur en conseil à prescrire des zones de contrôle de la sécurité de la navigation dans toute région des eaux arctiques, à prendre des règlements relatifs à la navigation dans ces zones et à interdire l'entrée dans une zone en cas d'inobservation des règlements. Le règlement SOR/72-253 a été édicté en juillet 1972 et exigeait que tous les navires traversant la zone de contrôle de sécurité fournissent une preuve de leur responsabilité financière. Le règlement SOR 72-303 désignait 16 zones de contrôle de la sécurité de la navigation, qui étaient établies selon les conditions saisonnières des glaces dans l'archipel, à l'intérieur de 100 milles marins des lignes de côtes (lignes de base normales). Non seulement la LPPEA est encore en vigueur, mais des propositions sont à l'étude en vue d'en étendre l'application. En août 2007, le premier ministre Stephen Harper a annoncé l'introduction de nouvelles dispositions législatives, prolongeant ainsi la zone de prévention de la pollution de 100 à 200 milles marins et la zone d'application du NORDREG à 200 milles marins et introduisant un système de rapport de navires obligatoire. Le projet de loi C-3, Loi modifiant la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (L.C. (2009), ch. 11), a reçu la sanction royale le 11 juin 2009 mais celui-ci n'a pas encore entré en vigueur.

62 Department of State Statement on Government of Canada's Bills on Limits of the Territorial Sea, Fisheries and Pollution, U.S. Department of State Press Release n° 121, 15 avril 1970, reproduite dans 9 I.L.M. (1970) 605. Le 17 avril 1970, le Secrétaire d'État aux Affaires extérieures canadien a présenté devant la Chambre des communes une réponse à la Déclaration américaine qui est aussi reproduite dans 9 I.L.M. (1970) 607.

63 Head, supra note 56 à la p. 242. Voir aussi Michael M'Gonigle, « Unilateralism and International Law: The Arctic Waters Pollution Prevention Act » (1976) 34 U. Toronto Fac. L. Rev. 180, pour une opinion canadienne contemporaine sur les bénéfices présumés de cette approche.

64 Débats de la Chambre des communes, 16 avril 1970, 5951. La LPPEA a été introduite le 16 avril 1970 par le Secrétaire d'État des Affaires extérieures, l'honorable Mitchell Sharp, qui a décrit pour la Chambre ce qu'était l'approche fonctionnelle : [TRADUCTION] « Le projet de loi sur les eaux de l'Arctique représente une approche constructive et fonctionnelle à la préservation de l'environnement. Il fait valoir les compétences limitées requises pour atteindre un but spécifique et primordial. Il sépare la compétence limitée pour contrôler la pollution de l'ensemble des autres compétences, qui constitue la souveraineté. En cela il s'apparente, dans une certaine mesure, à l'approche que le Canada était l'un des premiers à adopter, relative à la compétence en matière d'exploitation et de conservation des ressources de la pêche. » J.A. Beesley a plus tard fait la distinction entre l'approche fonctionnelle et la souveraineté dans « The Law of the Sea conference: factors behind Canada's stance » (juillet/août 1972) International Perspectives, 28 à la p. 33 : [TRADUCTION] « ... des moyens utilisés par l'État pour revendiquer divers types de « zones contiguës », seuls la quantité et le type de compétence appropriée seront nécessaires pour résoudre le problème en question. Lorsque le Canada a agi unilatéralement, il a freiné autant que possible toute affirmation totale de souveraineté et a affirmé uniquement la souveraineté nécessaire pour remplir les fonctions particulières requises. La souveraineté comprend tout un tas de juridictions – c'est-à-dire qu'elle couvre toutes les matières, du droit criminel aux mesures de sécurité, en passant par les lois douanières, la réglementation sur la pêche et le contrôle de la pollution. » 

65 J.A. Beesley, « Rights and Responsibilities of Arctic Coastal States: The Canadian View » 3 J. Mar. L. & Com. 1 à la p. 7. L'initiative canadienne a presque immédiatement suscité des commentaires critiques chez les professeurs de droit américains intéressés. Voir Richard Bilder, « The Canadian Arctic Waters Pollution Prevention Act: New Stresses on the Law of the Sea » (1970-1971) 69 Mich. L. Rev. 1 et Louis Henkin, « Arctic Anti-Pollution: Does Canada Make – or Break – International Law » (1971) 65 Am. J. Int.l L. 131.

66 « Canadian Practice in International Law during 1973 as Reflected Mainly in Public Correspondence and Statements of the Department of External Affairs » (1974) 12 Can. Y.B. Int'l L. 272 at 283. M. L.H.J. Legault, directeur, section du droit de la mer, Direction des opérations juridiques, Affaires extérieures, a fait une mise en garde semblable dans « The Freedom of the Seas: A License to Pollute? » (1971) 21 U.T.L.J. 211 211 à la p. 219 :

[TRADUCTION] Bien que le Canada ait toujours affirmé que les eaux de l'archipel arctique constituaient des eaux canadiennes, il faut souligner que la législation sur la pollution des eaux arctiques ne constitue aucunement une déclaration de souveraineté sur les eaux en question. Elle représente plutôt un exercice fonctionnel de compétence en réponse à une nécessité objective concrète, et elle est fondée sur des considérations scientifiques et écologiques et non sur des impératifs territoriaux. Ainsi, les questions soulevées par cette législation ne concernent pas la souveraineté, mais bien le droit d'un État côtier d'agir pour se protéger en cas de menace grave à son environnement.

67 D.M. McRae, « Negotiation of Article 234 » dans Franklin Griffiths, dir., Politics of the Northwest Passage, McGill-Queen's University Press, 1987, à la p. 104; D.M. McRae et D.J. Goundrey, « Environmental Jurisdiction in Arctic Waters: The Extent of Article 234 » (1982) 16 U. Brit. Colum. L. Rev. 197 aux p. 210-215.

68 Beesley, supra note 63 à la p. 33 : Quelle est la politique particulière poursuivie par le Canada à l'égard des nombreuses questions irrésolues concernant le droit de la mer? L'idée de base dans l'approche canadienne, qu'elle soit unilatérale, bilatérale ou multilatérale, à toutes les questions mentionnées est le « fonctionnalisme ».

69 McRae, supra note 67 à la p. 106.

70 Ibid. à la p. 109.

71 Ibid. à la p. 110.

72 McRae et Goundrey, supra note 67 à la p. 221, notent qu'il ne faudrait pas interpréter l'exigence que les lois et règlements « tiennent dûment compte de la navigation » dans la zone économique comme accordant aux États côtiers un pouvoir plus grand de réglementer et de contrôler la pollution marine dans leurs ZEE que dans leur mer territoriale : [TRADUCTION] « Par conséquent, il faut supposer qu'en édictant des lois et règlements pour la prévention, la réduction et la maîtrise de la pollution marine dans les zones recouvertes de glaces, l'État côtier ne pourra excéder le pouvoir qu'il détient d'édicter ces mêmes lois et règlements à l'égard de la mer territoriale. Ainsi, l'État côtier ne pourrait pas imposer aux navires étrangers des exigences ayant pour effet d'entraver ou de refuser le droit de passage inoffensif, ou encore de faire preuve de discrimination à l'égard de navires transportant des marchandises à destination ou en provenance de tout État. » 

73 Décret sur les zones de pêche du Canada (zone 6), (1978) C.R.C. vol. XVIII, ch. 1549, 13747.

74 DORS./77-173, Gazette du Canada Partie II, vol. 111, n° 5, p. 652 (9 mars 1977).

75 Affaire de la délimitation de la frontière maritime dans la région du Golfe du Maine (Affaire du Golfe du Maine) [1984] C.I.J. Rec. p. 246. Cette décision a établi le critère juridique permettant de tracer une seule frontière océanique délimitant à la fois la colonne d'eau et le fond marin du plateau continental. Ted McDorman, Phillip Saunder et David VanderZwaag, « The Gulf of Maine boundary: Dropping anchor or setting a course? » Marine Policy, avril 1985, 90-107.

76 Ibid., Affaire du Golfe du Maine à la p. 312, au para. 156.

77 Arrêt de la majorité, au para. 194, tel que cité dans McDorman, supra note 75 à la p. 96.

78 Selon McDorman, supra note 75 à la p. 98 :

[TRADUCTION] Après avoir déterminé la ligne d'équidistance, la Chambre devait ensuite vérifier si le résultat était équitable. À cette fin, la Chambre s'est reportée aux données fournies par la géographie humaine et économique, traduisant l'importance de la zone, particulièrement du banc de Georges, pour les parties. Ces considérations politiques et économiques, qui incluaient les activités de la pêche, la prospection des gisements d'hydrocarbures, la recherche scientifique et la défense, n'ont pas été considérées comme des considérations « juridiques » et ne pouvaient donc pas servir pour juger du caractère équitable de la délimitation.

79 Adam Singer, « Testing the Northwest Passage », Alberta Report (12 août 1985) 26; Christoper Kirkey, « Smoothing Troubled Waters: the 1988 Canada-United States Arctic Co-Operation Agreement » (1994-1995) Int'l J. 401 à la p. 403; Ted McDorman, « In the Wake of the Polar Sea » (octobre 1986) Marine Policy 243à la p. 243. Même si deux officiers de la Garde côtière canadienne étaient de service sur le navire, il a été reconnu que les États-Unis avaient délibérément évité de demander une permission de passage au Canada.

80 Canada, Débats de la Chambre des communes, vol. 5, p. 6463 (10 septembre 1985).

81 Décret sur les coordonnées géographiques pour la mer territoriale (région 7) (C.P. 1985-2739, 10 septembre 1985).

82 Acceptance of I.C.J. Compulsory Jurisdiction With Regard to Disputes Arising Out Of Jurisdictional Claims, 10 septembre 1985, 24 I.L.M. (1985) 1729.

83 Supra note 80.

84 National Claims to Maritime Jurisdictions, 8e Rev., Limits in the Seas n° 36, United States Department of State, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, 25 mai 2000.

85 Donald R. Rothwell, « The Canadian-U.S. Northwest Passage Dispute: A Reassessment » (1993) 26 Cornell Int'l L.J. 331 à la p. 337 : [TRADUCTION] « Par la proclamation des lignes de base droites autour de l'archipel arctique, le Canada a rapidement fait de toutes les eaux se situant à l'intérieur de ces lignes, des eaux intérieures sur lesquelles il exerçait une souveraineté et une compétence complète. Les mesures qui accompagnaient la proclamation des lignes de base droites visaient aussi à faire en sorte que cette action canadienne ne soit pas vaine et qu'elle soit soutenue par une manifestation positive de la souveraineté du Canada sur les eaux. » Voir aussi D.M. Johnson, « The Northwest Passage Revisited » (2002) 33 Ocean Development & Int'l L. 145 à la p. 158.

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