Les eaux de l'arctique canadien et l'UNCLOS

Le 7 novembre 2003, le gouvernement du Canada a ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. On dit que le retard du Canada à ratifier la Convention a été causé par les négociations en cours avec l'Union européenne à propos de la réglementation des pêches103. Au moment de la ratification, le Canada a également déposé une Déclaration notifiant aux Nations Unies qu'il n'acceptait pas la procédure obligatoire de règlement des différends en ce qui concerne les questions portant sur la délimitation des zones maritimes ou les différends sur les baies ou titres historiques, les activités militaires, les actes d'exécution forcée accomplis dans l'exercice de droits souverains, ou encore les différends mettant en cause le Conseil de sécurité104.

L'article 2 de la Convention traite directement du statut légal d'une mer territoriale d'un État côtier, de l'espace aérien au-dessus de cette mer et de la souveraineté pouvant être exercée dans ces zones :

Article 2 - Régime juridique de la mer territoriale et de l'espace aérien surjacent, ainsi que du fond de cette mer et de son sous-sol

  1. La souveraineté de l'État côtier s'étend, au-delà de son territoire et de ses eaux intérieures et, dans le cas d'un État archipel, de ses eaux archipélagiques, à une zone de mer adjacente désignée sous le nom de mer territoriale.
  2. Cette souveraineté s'étend à l'espace aérien au-dessus de la mer territoriale, ainsi qu'au fond de cette mer et à son sous-sol.
  3. La souveraineté sur la mer territoriale s'exerce dans les conditions prévues par les dispositions de la Convention et les autres règles du droit international.

L'article 5 définit la « ligne de base normale » comme étant la laisse de basse mer le long de la côte, mais l'article 7 fournit une définition plus large de ce même terme et prescrit l'emploi approprié de ces lignes. Trois des six paragraphes sont considérés comme étant directement applicables :

Article 7 – Lignes de base droites
1. Là où la côte est profondément échancrée et découpée, ou s'il existe un chapelet d'îles le long de la côte, à proximité immédiate de celle-ci, la méthode des lignes de base droites reliant des points appropriés peut être employée pour tracer la ligne de base à partir de laquelle est mesurée la largeur de la mer territoriale.
2. Là où la côte est extrêmement instable en raison de la présence d'un delta et d'autres caractéristiques naturelles, les points appropriés peuvent être choisis le long de la laisse de basse mer la plus avancée et, même en cas de recul ultérieur de la laisse de basse mer, ces lignes de base droites restent en vigueur tant qu'elles n'ont pas été modifiées par l'État côtier conformément à la Convention.

4. Les lignes de base droites ne doivent pas être tirées vers ou depuis des hauts-fonds découvrants, à moins que des phares ou des installations similaires émergées en permanence n'y aient été construits ou que le tracé de telles lignes de base droites n'ait fait l'objet d'une reconnaissance internationale générale.

Les îles et les eaux de l'archipel Arctique ne correspondent pas facilement à la description prévue à l'article 7(1) de la Convention et par conséquent, elles peuvent ne pas correspondre au tracé des lignes de base droites établi par le Décret sur les coordonnées géographiques pour la mer territoriale (région 7)105. Toutefois, subsidiairement, on peut invoquer le texte du préambule de la Convention selon lequel « les questions qui ne sont pas réglementées par la Convention continueront d'être régies par les règles et principes du droit international général ». Les commentateurs canadiens sont d'avis que s'agissant de l'archipel arctique, il est possible de se référer au test proposé par la CIJ dans l'Affaire des Pêcheries où la Cour a approuvé le tracé des lignes de base droites le long de la côte norvégienne106. Dans cette affaire, le « skjaergaard », était profondément découpé sur tout son parcours, ouvrant à tout instant des échancrures qui pénètrent dans les terres, sur une distance souvent considérable, et était constitué d'îles, grandes et petites, montagneuses, chacune ayant ses baies, grandes et petites, et ses fonds élevés qui constituent des bancs de pêche107. Dans sa décision rendue à la majorité, la Cour a reconnu que l'application d'une « construction géométrique » – les lignes de base droites – était justifiée « lorsque la côte est profondément découpée d'indentations ou d'échancrures, comme la côte du Finnmark oriental, ou bordée par un archipel tel le « skjaergaard » du secteur occidental de la côte dont il s'agit, la ligne de base se détache de la laisse de basse mer »108.

Il y a une autre disposition relative à l'application des lignes de base droites dans l'Arctique canadien. Le paragraphe 8(1) confère le statut d'« eaux intérieures » aux eaux situées en deçà des lignes de base touchant au continent. Le paragraphe 8(2), toutefois, constitue une exception à ce statut :

8(2) Lorsque le tracé d'une ligne de base droite établie conformément à la méthode décrite à l'article 7 inclut dans les eaux intérieures des eaux qui n'étaient pas précédemment considérées comme telles, le droit de passage inoffensif prévu dans la Convention s'étend à ces eaux.

L'effet de ce paragraphe sur la revendication du Canada à l'égard de l'Arctique est que si avant 1985 – date de prise du Décret sur les coordonnées géographiques pour la mer territoriale (région 7) du Conseil privé – les eaux de l'archipel arctique étaient « considérées » comme des « eaux intérieures » canadiennes, il n'existerait donc aucun droit de passage inoffensif dans ces eaux. La question de l'application de cette disposition de la Convention est importante parce que l'exercice du droit de passage inoffensif dans les eaux de l'archipel arctique ou une partie de ces eaux irait manifestement à l'encontre de la prétention du gouvernement canadien selon laquelle les eaux de cette zone étaient des « eaux intérieures ».

La ratification de l'UNCLOS par le Canada en 2003 lui a permis de recourir au paragraphe 8(2) à son profit. Une lecture objective de la disposition semble en effet appuyer la position selon laquelle la prétention du Canada à un titre historique repose sur une exception à l'UNCLOS109. La question de savoir si cette prétention est « exceptionnelle » au regard du droit international n'est pas simplement pertinente pour le cas improbable où le Canada se trouverait entraîner dans un litige. Par exemple, la conduite d'opérations navales serait également affectée si la revendication du Canada n'était pas acceptée par les autres États ou serait jugée non fondée.

La ratification par le gouvernement du Canada a aussi sécurisé la responsabilité nationale envers le respect des droits de navigation énumérés dans la Convention, dont le « droit de passage inoffensif » et le « droit de passage en transit ». Toute opération navale en appui à la revendication du Canada sur l'Arctique doit par conséquent être menée dans le respect d'importants droits juridiques internationaux.


Notes en bas de page

103 Drew Fagan, « After two decades, Canada will ink Law of the Sea treaty » Globe and Mail (4 novembre 2003).

104 Déclaration canadienne déposée lors de la ratification, 7 novembre 2003, (version anglaise seulement) disponible en ligne (19 janv. 07) au http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm.

105 J.B. McKinnon, « Arctic Baselines: A Litore Usque ad Litus » (1987) 66 Can. Bar Rev. 790 à la p. 803 : [TRADUCTION] « La côte au nord du continent canadien est profondément échancrée, mais ce fait justifierait l'utilisation des lignes de base droites uniquement le long de la côte [...] Il semble difficile de décrire les îles de l'archipel arctique comme un « chapelet d'îles », « à proximité immédiate » de la côte. Les îles s'étendent sur près de 1000 milles au nord du continent. De plus, le groupe d'îles situé au nord est séparé du groupe situé au sud par une importante étendue d'eau. Donc, même si le groupe d'îles situé au sud pourrait être considéré comme un chapelet d'îles à proximité immédiate du continent, il serait plus difficile d'y inclure le groupe d'îles au nord malgré l'existence de quelques petites îles dans le détroit de Barrow qui relient les deux groupes ». En outre, John Byrne, « Canada and the Legal Status of Ocean Space in the Canadian Arctic Archipelago » (1970) 28 U. Toronto Fac. L. R. 1 aux p. 9-10, ne croit pas que l'archipel arctique constitue un « chapelet ». Par contre, Donat Pharand, « The Role of International Law for Peace and Security » (1989) The Arctic: Choices for Security and Peace 108, renvoit au sondage physique effectué par la American Natural Geographic Society, qui a conclu que les îles de l'Arctique sont un archipel du plateau continental canadien.

106 Affaire des Pêcheries (Royaume-Uni c. Norvège), [1951] C.I.J Rec. 115. En 1935, le gouvernement norvégien a pris un décret royal en se servant des lignes de base droites pour délimiter les zones de pêche, a appliqué à la lettre les règlements contre les chalutiers britanniques et a arrêté et condamné un bon nombre de ces derniers. Le gouvernement du Royaume-Uni a ensuite présenté la cause devant la Cour. Donat Pharand, Canada's Arctic Waters in International Law, Cambridge University Press, 1988, à la p. 132, a écrit que par conséquent, si les règles de la Convention relatives aux archipels sont trop étroites pour s'appliquer à un archipel en particulier, il faut avoir recours au droit coutumier. Il peut s'avérer nécessaire de faire cela pour apprécier l'applicabilité du système de lignes de base droites à l'archipel arctique canadien.

107 Affaire des Pêcheries, supra note 106 à la p. 127 : « La côte de la terre ferme ne constitue pas, comme dans presque tous les pays, une ligne de séparation nette de la terre et de la mer ». 

108 Ibid. à la p 128.

109 La question de savoir si les revendications des lignes de base droites du Canada constituaient une revendication exceptionnelle a été examinée par les auteurs avant la ratification de l'UNCLOS par le Canada en 2003. Par exemple, Donat Pharand, « Canada's Sovereignty Over the Northwest Passage » (1989) 10 Mich J. Int'l L. 653 à la p. 657, concède qu'il semble généralement reconnu que le fardeau de démontrer l'existence d'un titre historique sur les zones maritimes appartient à l'État côtier qui le revendique, et a décrit la revendication formulée par l'État côtier comme une revendication exceptionnelle. D'ailleurs, Suzanne Lalonde, dans « Increased Traffic through Canadian Arctic Waters: Canada's State of Readiness » (2004) 38 R.J.T. 49 à la p. 84, a reconnu que les navires étrangers jouissent du droit de passage inoffensif dans les eaux que le Canada a incluses dans ses lignes de base droites.

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