Capacité de la prochaine génération de chasseurs Mise à jour annuelle - Décembre 2012

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Sommaire

Dans son rapport du printemps 2012 intitulé Le remplacement des avions de combat du Canada, le vérificateur général a soulevé certaines préoccupations quant à la manière dont certains renseignements clés étaient produits et présentés aux Canadiens. Il a ainsi recommandé que le ministère de la Défense nationale précise ses estimations de tous les coûts liés au cycle de vie complet du F-35A.

Le gouvernement du Canada a accepté la recommandation du vérificateur général et il a adopté un plan en sept points dont l’objectif est de voir à ce que l’Aviation royale canadienne achète les chasseurs dont elle a besoin pour accomplir les missions que lui confie le gouvernement, et que cela soit réalisé dans le cadre d’un processus ouvert et transparent.

Le plan exige que la Défense nationale fournisse, par l’entremise du Secrétariat national d’approvisionnement en chasseurs, des bilans annuels au Parlement. Le présent rapport porte particulièrement sur les coûts du F-35A. Pour ce qui est de la période en question, le Secrétariat a recommandé que le rapport soit reporté jusqu’à l’automne pour permettre qu’un tiers indépendant examine les coûts et mette au point un cadre d’établissement des coûts du cycle de vie complet fondé sur les pratiques exemplaires de niveau mondial.

Ce bilan présente les estimations de coûts révisées, qui ont été établies en fonction du Cadre des coûts du cycle de vie élaboré pour la Défense nationale par KPMG, une société d’experts-conseils indépendante du secteur privé. Les estimations révisées et les hypothèses sous-jacentes ont été examinées par KPMG. Le présent rapport explique les écarts entre les dernières estimations de coûts et celles qui ont été présentées antérieurement. Les estimations de coûts futurs pour toutes capacités de remplacement des avions CF-18 de combat sera informé par ce cadre.

Par exemple, en 2010, le Ministère a calculé que l’acquisition de 65 appareils F-35A coûterait 9 milliards de dollars. En vue de la prise de décision, le Ministère a également calculé que le soutien coûterait 6,6 milliards de dollars pendant 20 ans (5,7 milliards pour le soutien, 0,9 milliards pour les paiements du Protocole d’entente et pour la réserve de prévoyance) et que les coûts de fonctionnement seraient 9,6 milliards de dollars. En tout, y compris les coûts en cas d’imprévus, l’acquisition, le soutien et le fonctionnement de la flotte coûteraient, selon ces données, 25,1 milliards de dollars.

L’application, par la Défense nationale, de la méthodologie révisée des coûts du cycle de vie sur une période initiale de 20 ans donne lieu à une estimation révisée d’approximativement 25,8 milliards de dollars. Ceci est moins de 3 p. 100 supérieur à l’estimation de coûts préparée initialement par la Défense nationale en 2010. Si le montant de 356 millions de dollars en paiements de Protocole d’entente, identifié par la

Défense nationale en 2010 était considéré, la différence serait moins de 1,5 p. 100. Le tableau 9 dans la partie du document traitant de l’analyse comparative (page 50) fournit des renseignements supplémentaires.

L’estimation des coûts qu'a établie en 2010 la Défense nationale porte sur l’acquisition, le soutien ainsi que le fonctionnement sur une période de 20 ans suivant la livraison du premier aéronef. Le cadre de coûts du cycle de vie présenté dans ce rapport porte sur une période qui commence en 2010, avec l'annonce du gouvernement de son intention d'acquérir le F-35A et se termine 42 ans plus tard, au moment de l’élimination du dernier aéronef, en 2052. Lorsqu’on se sert de ce cadre, les nouveaux coûts de développent, d’acquisition, de soutien et de fonctionnement, et élimination de la flotte sont estimés à 44,8 milliards de dollars.

La durée du cycle de vie du programme, établie à 42 ans, est plus longue, ce qui explique une grande majorité des augmentations de coûts par rapport aux estimations initiales. Le restant de la hausse est attribuable à l’actualisation de certains coûts, notamment l’augmentation des coûts de soutien de l’appareil, des hypothèses de planification raffinés, l'addition des coûts de développement et d’élimination, et mise à jour des facteurs économiques. Le tableau 8 et le texte qui l'accompagne (page 48) expliquent plus en détail les changements dans les estimations entre 2010 et 2012.

 

COMPARAISON DES ESTIMATIONS $M BY
Élément de coût

Estimation de 2010 (tel que présenté dans le rapport du BVG printemps 2012)

Estimation de 2012 (utilisant le LCC pour la même période que l'estimé de 2010) Estimation de 2012 (utilisant le LCC pour 42 ans)
Période Acquisition plus 20 ans de soutien et fonctionnement de la date de la livraison du premier avion Développement et acquisition plus 20 ans de soutien et fonctionnement de la date de la livraison du premier avion Développement et acquisition plus 30 ans de soutien et fonctionnement pour chaque avion et inclus l'élimination
Développement Pas inclus

446

565
Acquisition

8,980

8,990

8,990
Soutien

6,570

7,303

15,240
Fonctionnement

9,570

9,092

19,960
Élimination

n/a

n/a 65
Total

25,120

25,831 44,820
Attrition     982
Total     45,802

 

Le cadre des coûts du cycle de vie établi par KPMG est axé sur les principes et n’est pas entièrement normatif. Par conséquent, il a fallu déterminer s’il fallait appliquer ces directives à l’estimation des coûts de la Défense nationale et comment s’y prendre. Par exemple, la somme de 44,8 milliards de dollars, qui représente le coût du remplacement d’appareils perdus en cas d’accident, constitue un coût supplémentaire qui n’est pas comptabilisé dans les coûts du cycle de vie complet.

On estime qu’entre sept et onze appareils pourraient être perdus au cours de la période de 42 ans et que le coût de remplacement de ces appareils perdus s’élèverait à environ 1 milliard de dollars. Plutôt que d’acquérir dès le départ un nombre d’appareils supérieur à ce qui est nécessaire, le gouvernement se garde l’option d’acquérir des aéronefs de remplacement à l’avenir. La production du F-35A devrait se poursuivre jusqu’à au moins 2035.

Le F-35A en est encore à l’étape du développement, et un degré élevé d’incertitude plane sur certaines variables telles que le taux de change et l’inflation. Par conséquent, le niveau du fonds de prévoyance établi pour gérer le risque d’augmentation de coûts imprévus est important. L’estimation des coûts du cycle de vie du programme de 42 ans présenté dans ce rapport comprend un fonds de prévoyance de 602 millions de dollars pour l’acquisition et de 1,95 milliards de dollars pour le soutien et le fonctionnement. Bien que les niveaux du fonds de prévoyance dans leur ensemble se trouvent dans les imites recommandées dans le cadre de KPMG, celui de l’acquisition pourrait être considéré trop bas par rapport à l’étendue et à la taille du projet. Toutes options d’achat de la prochaine génération de chasseurs en tant que remplacement du CF-18 seront assujetties au plafond budgétaire de 9 milliards de dollars du gouvernement.

Selon le rapport établi par KPMG pour le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Rapport de KPMG - Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie, les méthodes d’établissement des coûts et les hypothèses utilisées pour estimer les coûts du cycle de vie présentés dans ce bilan annuel sont adéquats. De plus, l’estimation des coûts du cycle de vie respecte les principes principaux du cadre présenté dans le rapport de KPMG intitulé Rapport de KPMG - Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie. Le rapport de KPMG a conclu que l’examen indépendant « n’a pas décelé de différence quantifiable significative par rapport à l’estimation qu'a réalisée le MDN à l’aide du cadre ». En plus des conclusions générales, d’autres constatations et recommandations ont été formulées; or, aucune différence quantifiable significative n’a été relevée à la suite de ces constatations.

Le présent rapport est divisé en sept parties. La Partie I analyse brièvement les observations et les recommandations du vérificateur général puis justifie la mise au point du bilan annuel. La prochaine section, la Partie II, explique les trois rôles des Forces canadiennes qui sont établis dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord : assurer la sécurité et la souveraineté du Canada, défendre le continent nord-américain et contribuer à la paix et à la sécurité internationale. Cette section présente également les difficultés que connaît la flotte de chasseurs CF-18 et l’importance de la remplacer pour que les Forces canadiennes puissent continuer d’exercer les rôles prévus dans la Stratégie de défense.

La Partie III fournit des renseignements sur la méthode adoptée pour estimer les coûts du cycle de vie d’une nouvelle flotte d’aéronefs. Cette section traite aussi de l’incertitude associée à l’estimation des coûts du cycle de vie et de l’importance de comprendre les nuances terminologiques entre les expressions canadiennes et américaines.

La Partie IV répond aux préoccupations du vérificateur général, du public et d’autres intervenants en présentant le coût du cycle de vie complet d’une flotte d’appareils F-35A. Elle démontre également la manière dont la participation du Canada aux diverses étapes du Programme de l’avion d’attaque interarmées, qui est dirigé par les États-Unis et a été établi afin de mettre au point le F-35A, a procuré des avantages militaires et économiques au pays. Elle montre également que les renseignements de coûts fournis par le Programme donnent à la Défense nationale les données statistiques de base qui lui permettent d’estimer les coûts de l’option du F-35A. Cette section présente les estimations des coûts actuelles calculées à l’aide du cadre de KPMG et explique de manière très détaillée les hypothèses de planification actuelles de la Défense nationale en ce qui concerne les coûts de développement, d’acquisition, de soutien et de fonctionnement d’une flotte de 65 avions d’attaque interarmées F-35A.

La Partie V traite des risques et des incertitudes propres aux coûts du cycle de vie de l’option du F-35A et elle décrit en détail une diversité de risques, notamment les fluctuations du taux de change, l’inflation et les augmentations possibles du coût de l’aéronef.

La Partie VI traite de l’abordabilité du programme, ce dont les décisionnaires doivent tenir compte lorsqu’ils évaluent les options, et elle présente un tableau qui compare les coûts estimés selon une perspective de 20 ans et un cycle de vie du programme de 42 ans. La Partie VI présente également une analyse comparative et une explication des changements entre l’estimation des coûts figurant dans le rapport du vérificateur général du printemps 2012 et celle du présent document.

Finalement, la Partie VII comprend des conclusions et engage la Défense nationale à présenter aux décisionnaires et au Parlement un bilan annuel. Le cadre des coûts du cycle de vie établi par KPMG constitue la base dont se servira la Défense nationale pour préciser de plus en plus ses estimations du coût du cycle de vie dans le cadre des bilans annuels sur le remplacement de la flotte de CF-18.

Bien que le présent bilan fournisse une évaluation exhaustive des coûts liés au F-35A, la Défense nationale continue néanmoins d’évaluer d’autres options visant à maintenir en puissance des chasseurs canadiens pendant une bonne partie du XXIe siècle. Ces alternatives auront, bien sûr, leurs propres coûts qui devront être comparés à l'option du F-35A. Les estimations des coûts pour chaque option analysée seront développées dans la mesure du possible, tout en respectant les sensibilités industrielles, et basées sur le Cadre des coûts de cycle de vie développé indépendamment.

Le gouvernement prendra une décision sur l’avion qui remplacera le CF-18 après que le plan sera terminé et que le Comité de gouvernance des sous-ministres du Secrétariat national d’approvisionnement en chasseurs aura présenté ses conclusions aux Ministres.

Pour obtenir une copie de ce rapport, veuillez envoyer un courriel à l'adresse suivante : information@forces.gc.ca.

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