Rapport du comité d'examen de la rémunération des juges militaires 2008

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Le Comité d'examen de la rémunération des juges miliaires a été établi en vertu de l'article 165.22 de la Loi sur la défense nationale, L.R.C. 1985 ch. N-5 et de l'article 204.23 des Ordonnances et règlements royaux, C. P. 2000-1419 du 13 septembre 2000.

Le Comité est chargé « d'examiner la question de savoir si la rémunération des juges militaires est satisfaisante ».

1. Le mandat du comité

À l'instar des deux comités précédents (établis en 2000 et en 2004), le présent Comité est chargé de réaliser son examen en tenant compte des facteurs suivants :

204.24 (3) :

(a) l'état de l'économie au Canada, y compris le coût de la vie ainsi que la situation économique et financière globale du gouvernement fédéral;
(b) le rôle de la sécurité financière des juges militaires dans la préservation de l'indépendance judiciaire;
(c) le besoin de recruter les meilleurs officiers pour la magistrature militaire;
(d) tout autre facteur objectif qu'il considère pertinent.

2. Les audiences

En vertu du paragraphe 204.24(1) des Ordonnances et règlements royaux applicables aux forces canadiennes, C. P. 2000-1413 (ci-après les « ORFC »), le présent examen quadriennal de la rémunération des juges militaires devait commencer le 1^er septembre 2007 et se terminer dans les neuf mois suivant cette date. Cependant, les membres du Comité choisis et par le gouvernement du Canada et par les juges militaires n'ont été nommés que le 3 décembre 2007 et le président du Comité le 29 janvier 2008. Ainsi, avec le consentement du ministre et des juges militaires et conformément au paragraphe 204.24(2) des ORFC, le Comité a débuté son examen quadriennal au 29 janvier 2008.

Au moment de sa nomination, le Comité a établi une procédure en consultation avec les conseillers juridiques représentant respectivement les juges militaires et le gouvernement du Canada.

Les deux parties ont présenté des mémoires écrits fouillés et utiles ainsi que des répliques, avec documentation abondante à l'appui. Des audiences bilingues ont 2 eu lieu à Ottawa les 10 et 11 juin 2008 lors desquelles une interprétation simultanée était disponible.

Le Comité a bénéficié de mémoires étoffés de très grande qualité de la part des procureurs des deux parties - M^e Raynold Langlois et Me Chantal Chatelain au nom des juges militaires et M^lle Anne Turley au nom du gouvernement du Canada -, et le Comité les en félicite et remercie vivement.

Le Comité souhaite de même exprimer ses remerciements à Me Maxime Faille de Gowling Lafleur Henderson, SENCRL, son secrétaire exécutif et conseiller juridique, pour l' aide compétente qu'il a apportée au Comité tout au long de son mandat.

En plus de recevoir les observations écrites et orales des parties, le Comité a examiné le rapport de l'honorable George Adams, c.r., sur le traitement et les avantages sociaux des protonotaires de la Cour fédérale (ci-après le « Rapport Adams ») et l'a communiqué aux parties pour commentaires. Le rapport de la troisième Commission quadriennale d'examen de la rémunération et des avantages sociaux de tous les juges nommés par le gouvernement fédéral à l'exception des juges militaires présidée par Sheila Block (ci-après la « Commission Block »), a été remis au Comité par le conseiller juridique des juges militaires peu après l'audience du 10 juin 2008. Cependant, aucune des parties n'a demandé d'aborder l'une quelconque des questions soulevées dans le rapport de la Commission Block.

3. Un examen de novo

Le Comité est d'avis qu'il est chargé d'examiner la question de savoir si la rémunération des juges militaires est satisfaisante en tenant compte des quatre critères établis ci-dessus, de novo, et il rejette l'argument présenté par le gouvernement du Canada selon lequel il existe « [traduction] une présomption réfragable selon laquelle le montant de la rémunération recommandée par une commission d'examen de la rémunération précédente et accepté par le gouvernement s'avérait satisfaisant pour préserver et maintenir une situation de sécurité financière au profit des juges »¹ pour les raisons suivantes.

¹ Submission of the Government of Canada to the Military Judges Compensation Committee - Observations du gouvernement du Canada 8 mai 2008, à la page 5, au par. 18.

D'une part, le mandat du Comité l'oblige expressément à tenir compte des « l'état de l'économie au Canada », ce qui bien évidemment renvoie à la situation économique prévalant au moment de l'examen, laquelle peut s'avérer différente dans le cadre du mandat des commissions précédentes.

D'autre part, les deux parties ont fait valoir que les rapports de 2000 et de 2004 ne devaient pas être suivis puisque le « [traduction] le seul critère qui a été pris 3 en considération en vertu de tout autre facteur objectif était celui de savoir si la parité était exigée, et dans ce cas, quel était le groupe comparateur approprié. En effet, à l'occasion du dernier examen, ce facteur est devenu le principal point de discussion et d'examen, lui accordant une importance non méritée si l'on considère le mandat d'ensemble du Comité et tous les facteurs dont il doit tenir compte »². Quoi qu'il en soit, dans son mémoire et à l'audience, le gouvernement du Canada s'en est remis au résultat atteint par la Commission de 2004 en ce qui concerne les salaires des juges militaires.

² Ibid., à la page 20, au par. 70

4. La justice militaire

La justice militaire est reconnue dans la Charte canadienne des droits et libertés [alinéas 11f)] et elle fait partie intégrante de l'appareil judiciaire fédéral du Canada. Les tribunaux militaires sont présidés par des juges nommés par le gouvernement canadien et ils sont compétents pour présider des cours martiales tant au Canada qu'à l'étranger. Leurs décisions peuvent être portées en appel devant la Cour d'appel de la cour martiale du Canada, un tribunal civil composé de juges de la Cour fédérale et des cours supérieures.

Les deux parties ont décrit de manière très détaillée le rôle et les fonctions des juges militaires, de sorte qu'il n'est pas nécessaire à cette étape de l'examen, de les reprendre. Il sera peut-être utile d'y revenir en temps opportun.

Essentiellement, toutefois, les principaux rôle et fonctions des juges militaires sont de présider des cours martiales et ces juges possèdent la compétence particulière - comme résumé de manière succincte dans les Observations des juges militaires - suivante :

juger tout officier ou militaire du rang, sans restriction liée au grade de l'accusé ou à sa fonction;
juger des infractions d'ordre militaire punissables en vertu du Code criminel, qu'elles aient été commises au Canada ou à l'étranger;
trancher toute matière pénale eu égard à une loi fédérale, que l'infraction ait été commise au Canada ou à l'étranger;
juger une diversité de personnes, y compris des civils;
appliquer le droit étranger.

Chaque cour martiale dispose des mêmes pouvoirs, droits et privilèges qu'une cour supérieure de compétence criminelle relativement à de nombreuses questions.

Les cours martiales ont évolué avec le temps. Au terme d'une évolution progressive sur les plans constitutionnel, législatif et jurisprudentiel, le rôle, le statut, la compétence et les fonctions des juges militaires ressemblent de plus en plus à ceux de leurs homologues civils.

Ainsi dans l'affaire MacKay c. La Reine³ la Cour suprême du Canada a statué à la majorité que le procès d'un membre des Forces armées canadiennes par une cour martiale permanente ne privait pas ce membre du droit à l'égalité devant la loi et du droit d'être jugé par un tribunal indépendant et impartial conformément aux alinéas 1b) et 2f) de la Déclaration canadienne des droits.

³ [1980] 2 R.C.S. 370

Dans l'affaire Généreux c. La Reine⁴, cette position a été réexaminée par la Cour suprême du Canada à la lumière de l'adoption de la Charte canadienne des droits et libertés et de la jurisprudence évolutive relative à l'indépendance judiciaire en vertu de celle-ci. Tout en déclarant inconstitutionnels certains aspects du système de justice militaire, la Cour suprême du Canada a reconnu la nature sui generis des cours martiales et la nécessité d'un système de justice parallèle comme celui prévu par la Loi sur la défense nationale. La Cour suprême a statué que les juges militaires n'ont pas besoin de disposer de mécanismes de protection de l'indépendance judiciaire qui soient exactement identiques à ceux dont bénéficient les juges civils. Par conséquent, les exigences tenant à l'inamovibilité pourraient être remplies par des nominations renouvelables pour une durée déterminée plutôt que par une nomination à vie ou jusqu'à l'âge de la retraite.

⁴ [1992] 1 R.C.S. 249

Dans Lauzon c. La Reine⁵, la Cour d'appel de la cour martiale du Canada a jugé que le système existant à cette époque pour la fixation de la rémunération des juges militaires était inconstitutionnel, ce qui a posé les jalons du mécanisme actuel en vertu duquel le présent Comité a été établi.

⁵ (1998), 8 Admin. L.R. (3d) 33 (A.C.A.C.).

Plus récemment, les conclusions de l'affaire Généreux ont été contestées et la Cour d'appel de la cour martiale du Canada a conclu que les juges militaires, à l'instar de leurs homologues civils, doivent bénéficier de l'inamovibilité jusqu'à leur retraite sous réserve de leur révocation motivée. La Cour d'appel de la cour martiale du Canada a bien résumé la question :

La preuve présentée au juge militaire démontre que la raison d'être des arrêts Généreux, précité, et Lauzon, précité, n'existe plus…

Avec les années, la cour martiale, quelles que soient ses différentes appellations, a beaucoup changé. Pour la cour martiale générale, le juge militaire n'est plus un conseiller; il a maintenant un rôle semblable à celui d'un juge d'un tribunal civil; c'est encore plus le cas pour la cour martiale permanente comme celles qui ont rendu les décisions faisant l'objet du présent appel.⁶

⁶ Caporal-chef W.B. Dunphy c. Sa Majesté la Reine et Caporal R.D. Parsons c. Sa Majesté la Reine [2007] ACAC 1, aux par. 19 et 20. Voir aussi, Sa Majesté la Reine c. Lauzon (1998), ACAC-415 et Sa Majesté la Reine c. Boivin (1998) ACAC-410.

À la lumière de cette analyse et compte tenu de l'ensemble des observations des parties sur cette question, nous concluons que les cours martiales sont aujourd'hui des tribunaux sui generis sous l'égide de l'appareil judiciaire fédéral, et les juges des cours martiales sont davantage apparentés aux autres juges nommés par le gouvernement fédéral qu'aux juges de nomination provinciale. En effet, les juges des cours martiales ont en commun avec les juges de nomination fédérale le mode de nomination, la compétence et le processus d'appel, même s'ils ne disposent toutefois pas de tous leurs pouvoirs, en particulier dans les affaires purement civiles et en matière de révision judiciaire.

Il existe présentement au Canada quatre juges militaires, dont le juge en chef.

À l'instar des juges de la Cour canadienne de l'impôt et de la Cour fédérale, ainsi que de nombreux juges des cours supérieures, les juges militaires sont appelés à de nombreux déplacements dans le cadre de leurs fonctions. À la différence des autres juges au Canada, ils doivent à l'occasion se rendre à l'étranger pour présider des cours martiales dans les zones de déploiement des Forces canadiennes.

5. Le rôle des juges en général et des juges militaires enparticulier

Même s'il s'agit ici uniquement d'examiner le caractère satisfaisant du salaire des juges militaires, ainsi qu'en est chargé le présent Comité, il ne faudrait pas minimiser le rôle fondamental que tous les juges jouent dans notre société libre et démocratique à titre de « pilier[s] de l'ensemble du système de justice »⁷ ainsi que dans le maintien de la confiance que le public accorde au système de justice et le respect qu'il lui voue.

⁷ Therrien (Re), [2001] 2 R.C.S. 3, au par. 109.

À cet égard, il convient de citer l'opinion du juge Gonthier dans l'affaire Therrien, supra au par. 108 :

La fonction judiciaire est tout à fait unique. Notre société confie d'importants pouvoirs et responsabilités aux membres de sa magistrature. Mis à part l'exercice de ce rôle traditionnel d'arbitre chargé de trancher les litiges et de départager les droits de chacune des parties, le juge est aussi responsable de protéger l'équilibre des compétences constitutionnelles entre les deux paliers de gouvernement, propres à notre État fédéral. En outre, depuis l'adoption de la Charte canadienne, il est devenu un défenseur de premier plan des libertés individuelles et des droits de la personne et le gardien des valeurs qui y sont enchâssées.

La justice militaire n'en demande pas moins de ses juges.

Cependant, en dépit de l'évolution du système de justice militaire décrit plus haut, il n'en demeure pas moins que les juges militaires ont choisi une carrière de service militaire. Bien qu'ils soient tout à fait indépendants de la chaîne de commandement, ils font partie de l'armée, avec tous les avantages et inconvénients que cela comporte. Par conséquent, leur situation est unique. Comme l'ont indiqué les juges militaires dans leurs observations : « Le Cabinet du Juge militaire en chef est une unité des Forces canadiennes dont le Juge militaire en chef est le commandant »⁸.

⁸ Observations des juges militaires, 9 mai 2008, au par. 51.

6. L'indépendance judiciaire

Le rôle fondamental de ce Comité est de veiller à l'indépendance judiciaire, principale raison de l'établissement des comités d'examen de la rémunération exigé par la Cour suprême du Canada dans l'affaire du Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-É.) [1997] 3 R.C.S., en ce qu'ils sont un moyen indépendant, efficace et objectif d'éviter, entre autres, toute ingérence politique dans l'évaluation des niveaux de salaire des juges. L'indépendance judiciaire constitue aussi l'un des critères dont le présent Comité doit tenir compte dans la conduite de son examen du caractère satisfaisant de la rémunération des juges militaires.

Le libre exercice de leurs droits par les hommes et les femmes dépend de l'intégrité, de la sagesse et de l'indépendance judiciaire.

Ainsi s'établit le lien entre l'importance de l'indépendance de la magistrature et la protection des droits de tous les citoyens. Il convient, cependant, d'observer que l'objectif de l'indépendance judiciaire ne vise pas le bénéfice personnel des juges, mais plutôt à leur permettre de mieux servir l'intérêt public.

Les Principes fondamentaux relatifs à l'indépendance de la magistrature adoptés par l'Assemblée générale des Nations Unies prévoient ceci à l'article 2 :

Les magistrats règlent les affaires dont ils sont saisis impartialement, d'après les faits et conformément à la loi, sans restrictions et sans être l'objet d'influences, incitations, pressions, menaces ou interventions indues, directes ou indirectes, de la part de qui que ce soit ou pour quelque raison que ce soit.

Dans l'affaire La Reine c. Beauregard, [1986] 2 R.C.S. 56, le juge en chef Dickson a qualifié l'indépendance judiciaire d'« élément vital du caractère constitutionnel des sociétés démocratiques ».

Aussi essentielle que soit l'indépendance judiciaire dans une société libre et démocratique, elle demeure une « liberté fragile » comme nous le rappelle le titre de l'ouvrage de Tom Berger. L'érosion, qu'elle résulte d'une réduction, d'une inflation ou d'autres moyens, de l'une des trois caractéristiques essentielles de l'indépendance judiciaire - l'inamovibilité, la sécurité financière et la sécurité administrative - aura pour effet d'empiéter ^e sur l'indépendance judiciaire⁹.

⁹ Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, au par. 80.

Comme l'indique la Cour suprême du Canada dans l'affaire Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick et autres¹⁰:

¹⁰ [2005] 2 R.C.S. 286.

Il est peu judicieux pour le Gouvernement de remettre en question le mandat de la Commission et de le reformuler. Comme nous l'avons déjà mentionné et comme la Cour d'appel l'a fait remarquer avec raison, l'objectif du recours à une commission est de dépolitiser le processus de fixation de la rémunération et d'éviter un affrontement direct entre le Gouvernement et la magistrature. On ne peut donc pas considérer que le mandat de la Commission consiste, comme le prétend le Gouvernement, à empêcher que le traitement des juges ne tombe sous le seuil minimum requis pour assurer l'indépendance de la magistrature. La Commission n'a pour objectif ni de déterminer le seuil minimum ni d'établir quelles seraient les conditions maximales. Son rôle consiste plutôt à recommander un niveau de rémunération approprié…

Cette citation répond aux observations des deux parties concernant les seuils minimum et maximum de la rémunération; ceux-ci n'ont rien à voir avec un seuil « satisfaisant » de rémunération, ce que nous nous proposons d'examiner maintenant.

7. Le caractère satisfaisant de la rémunération

Dans l'affaire du Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-É.), [1997] 3 R.C.S., la Cour suprême du Canada a énoncé des critères similaires à ceux qui sont applicables à notre Comité d'examen de la rémunération, en particulier le terme « satisfaisant ». Nous reprenons à cet égard les opinions exprimées dans la Commission d'examen de la rémunération Drouin en 2000 à la p. 24 :

Une partie de notre mandat premier en vertu de la Lois sur les juges est de vérifier si le traitement des juges est adéquat. Le terme « adéquat » est de nature relationnelle. En cherchant à déterminer sa signification dans le contexte du traitement des juges, plusieurs questions se posent : Adéquat dans quel but? Adéquat par rapport à qui ou à quoi? Adéquat pendant quelle période? Dans le contexte des principes constitutionnels exposés dans l'affaire des juges de l'Î.-P.-É., nous avons conclu que, s'il doit guider nos travaux, le sens concret du terme « adéquat » nous oblige à déterminer ce qui constitue un niveau de traitement équitable et suffisant pour la magistrature en tenant compte des facteurs exposés au paragraphe 26(1.1). Ce qui est requis dans ce contexte, c'est un niveau de traitement approprié, et non pas idéal, pour les juges.

Les critères établis au paragraphe 26 (1.1) sont similaires à ceux applicables au présent Comité.

Les critères

A. L'état de l'économie au Canada

Ce critère comprend l'état de l'économie dans son ensemble ainsi que le coût de la vie au1^erseptembre 2007, la date à laquelle le seuil du traitement des juges militaires se rapporte.

Sur cette question, les juges militaires font valoir ce qui suit :

la situation financière du Canada est la plus forte de tous les pays du Groupe des Sept (G7) [Introduction du Plan budgétaire 2008];
les facteurs fondamentaux d'ordre économique et financier du Canada sont « solides comme le roc » (Énoncé économique du gouvernement, à la p. 7);
l'économie est en expansion depuis les 16 dernières années et les facteurs fondamentaux d'ordre économique demeurent solides : le taux de chômage national est à son niveau le plus bas en 33 ans et plus de 400000 ont été créés depuis 2006;
la situation financière des entreprises et des ménages est solide comparativement à d'autres pays et à d'autres périodes de notre histoire;
la situation financière des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux demeuresolide;
l'inflation reste faible, stable et prévisible (Plan budgétaire 2008, à la p. 11).

En conclusion, les juges militaires affirment ce qui suit :

il n'existe pas de diminutions des dépenses du gouvernement touchant l'ensemble des secteurs;
l'économie demeure vigoureuse;
la capacité de payer du gouvernement n'est pas entravée de manière importante;
l'économie canadienne peut facilement soutenir le paiement d'un niveau de salaire adéquat;
l'impact du salaire des juges militaires sur le budget du gouvernement est négligeable.

Le gouvernement du Canada fait valoir quant à lui ce qui suit :

dans son Énoncé économique du 30 octobre 2007, le gouvernement a intégré des prévisions de croissance du produit intérieur brut (PIB) pour le secteur privé qui sont plus modestes, soit 2,4 % pour 2008 et 2,7 % pour 2009 dans ses prévisions budgétaires pour ces années;
dans l'ensemble, il demeure un risque de fléchissement des perspectives de l'économie canadienne qui serait relié à une croissance plus faible aux États-Unis et dans le monde ainsi qu'à un climat d'incertitude financière persistante. Ces risques de fléchissement se sont matérialisés dans une certaine mesure. C'est pourquoi, dans le Plan budgétaire du 25 février 2008, les prévisions de croissance ont été révisées à la baisse en conséquence à 1,7 % pour 2008 et à 2,4 % pour 2009, alors que le rapport Perspectives de l'économie mondiale publié par le Fonds monétaire international réduit davantage les prévisions de croissance, estimant la croissance du PIB canadien à seulement 1,3 % pour 2008 et à 1,9 % pour 2009;
la contraction de la croissance économique a conduit le gouvernement à «[traduction] continuer de dépenser de manière ciblée et disciplinée, et les dépenses en 2007-2008 et en 2008-2009 se situent en dessous de la marque établie dans le Budget 2007 en ce qui concerne la taille globale de l'économie».

Le gouvernement indique que l'inflation est demeurée faible durant les quatre dernières années et on s'attend à ce qu'elle le reste, les prévisions d'inflation étant de 1,8 % pour 2008 et de 1,9 % pour 2009. À cet égard, les salaires des juges militaires au cours des quatre dernières années ont grandement surpassé le rythme de l'inflation ainsi que les salaires des autres salariés payés à même les deniers publics fédéraux, y compris ceux des employés du service public en général, des officiers du service général, des officiers supérieurs, des fonctionnaires fédéraux du niveau de la direction (ou niveau EX) ainsi que des juges des cours supérieurs nommés conformément à l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.

L'Énoncé économique du gouvernement du 30 octobre 2007 déposé devant la Chambre des communes par le ministre des Finances constitue un bon point de départ à notre analyse; cependant, nous ne devons pas perdre de vue que la procédure doit être fondée sur des critères objectifs et qu'elle ne doit pas être laissée à la discrétion du gouvernement. Cet Énoncé prévoit une croissance économique réelle ainsi que les mesures que le gouvernement prend pour parer aux risques potentiels. Depuis, la situation a évolué en raison de la crise du logement et de la crise hypothécaire aux États-Unis, mais rien n'indique dans les éléments de preuve qui nous ont été présentés que l'économie canadienne soit présentement incapable de soutenir un niveau adéquat de rémunération pour les juges militaires, étant donné qu'il n'y a que quatre juges militaires, y compris le juge en chef, dont nous avons à examiner le traitement, comme le fait remarquer avec pragmatisme le gouvernement du Canada : « [traduction] avec seulement quatre juges militaires, l'impact d'une augmentation d'un montant quelconque n'aura qu'un effet mineur sur le trésor fédéral en termesabsolus»¹¹.

¹¹ Observations du gouvernement du Canada, au par. 49.

Il est évident que ce qui précède ne doit pas nous détourner de l'application du critère du caractère « satisfaisant » de la rémunération. Le simple fait qu'une augmentation de salaire soit abordable, bien que non dénué de pertinence, ne saurait à lui seul militer en faveur d'une telle augmentation. Plutôt, l'état de l'économie et le rythme relatif de la croissance économique ou du fléchissement de l'économie peuvent dénoter une augmentation ou une diminution relative appropriée de la rémunération de tous les fonctionnaires, y compris des juges civils et militaires.

B. La sécurité financière

Dans l'affaire Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-É.), supra, la Cour suprême du Canada a repéré les trois composantes de la sécurité financière judiciaire : l'exigence d'une commission d'examen de la rémunération indépendante, objective et efficace; le fait d'éviter des négociations entre la magistrature et le pouvoir exécutif, et l'exigence selon laquelle les salaires ne sauraient tomber sous un seuil minimum acceptable. Nous avons déjà traité des deux premières exigences procédurales.

Sur cette dernière question, le gouvernement fait valoir que les salaires des juges militaires ne sont manifestement pas tombés sous un seuil minimum acceptable, car ils sont présentement établis, selon les recommandations de la Commission d'examen de la rémunération de 2004, à 186 618,00 $, et le gouvernement suggère qu'ils devraient être augmentés annuellement pour « [traduction] permettre d'ajuster le coût de la vie jusqu'au prochain examen »¹².

¹² Ibid., au par. 6.

En revanche, les juges militaires visent le même niveau de salaire que celui des juges des cours supérieures (présentement établi à 260000$, mais sous réserve des recommandations de la Commission d'examen de la rémunération quadriennale, laquelle recommande un salaire de 264300 $ rétroactif au 1^er avril 2008, avec des augmentations annuelles de 2 % au-dessus de l'indexation actuelle au cours des quatre prochaines années).

Même si le présent salaire des juges militaires peut paraître suffisant, comme l'affirme le gouvernement, pour remplir l'exigence constitutionnelle visant l'indépendance des juges en tant que telle, la tâche de ce Comité consiste à déterminer le niveau « satisfaisant » de rémunération des juges militaires. À cette fin, le Comité doit tenir compte de nombreux facteurs y compris de la nécessité d'attirer les meilleurs officiers de leurs grades et de la force de réserve, le rôle et le niveau de responsabilité des juges militaires, le contexte historique et les traditions, leur place dans la hiérarchie de la magistrature canadienne ainsi que d'autres facteurs objectifs pertinents.

Nous avons déjà discuté de la nécessité de préserver la confiance que le public accorde à l'indépendance judiciaire et à cette fin, de l'importance qu'il faut attacher au fait d'assurer leur sécurité financière. Nous allons donc passer à l'examen d'autres facteurs importants.

C. La nécessité d'attirer les meilleurs officiers
pour agir comme jugesmilitaires

Il ne fait aucun doute que la rémunération des juges militaires doit permettre d'attirer les meilleurs candidats à intégrer la magistrature militaire et qu'elle doit être à l'image de la nature et du statut de la fonction.

Selon le gouvernement, le niveau de salaire actuel permet d'attirer des juges militaires de première classe alors que les juges militaires soulignent le faible nombre de candidats recommandés et hautement recommandés ainsi que la difficulté d'attirer des candidats provenant de la force de réserve. Ils ont présenté tous deux des tableaux pour illustrer leurs points de vue.

À notre avis, ces chiffres ne sont pas décisifs de cette question. Le salaire n'est pas le seul facteur d'attraction des meilleurs candidats vers la magistrature en général et la magistrature militaire en particulier. Le haut niveau d'excellence requis des juges militaires peut constituer un facteur de rétrécissement du bassin de candidats disponibles, notamment ceux provenant de la force de réserve. Les facteurs de sélection des candidats sont notamment les suivants :

être membre exceptionnel en règle du barreau depuis au moins 10 ans;
être membre des forces militaires;
avoir un jugement sûr;
connaître de façon intime le droit criminel, le droit militaire et les infractions liées à la discipline;
posséder des caractéristiques personnelles de compétence, d'expérience, d'honnêteté, d'intégrité et de conscience sociale sur lesquelles le candidat est évalué.

Les juges militaires font remarquer que seulement 11 personnes ont posé leur candidature pour le poste de juge militaire en 2005 et de nouveau en 2008. Cinq de ces candidats furent « hautement recommandés » et trois d'entre eux furent « recommandés ». Les juges militaires ajoutent ensuite que seulement trois membres de la force de réserve se sont portés candidats pour le poste en 2005 et seulement deux en 2008, ce qui témoigne de la difficulté persistante de recruter des candidats en dehors de la force régulière.

Le gouvernement du Canada répond que le pourcentage des candidats classés « hautement recommandés » ou « recommandés » en réalité se compare favorablement à l'expérience de la magistrature civile.

À notre avis, la preuve relative à ce critère est essentiellement neutre. Tout comme pour les juges civils, le salaire n'est pas le seul facteur décisif du choix par une personne d'une nomination judiciaire. Nous ne pouvons pas non plus conclure que l'insuffisance relative des candidatures provenant de l'extérieur de la force régulière ait un lien de corrélation avec le niveau actuel de la rémunération. D'autres facteurs tels que les changements inhérents au style de vie, peuvent être aussi significatifs, sinon davantage.

Cependant, il ne fait aucun de doute que la rémunération doit être fixée à un niveau tel qu'il ne doive pas dissuader mais plutôt encourager les meilleurs officiers à poser leur candidature pour le poste.

D. Les autres facteurs pertinents

À ce titre, le Comité estime que les responsabilités, le rôle et les fonctions des différents acteurs de l'appareil judiciaire ainsi que la place de la justice militaire dans la hiérarchie de la magistrature sont pertinents.

Comme indiqué précédemment, la justice militaire comporte davantage de ressemblance avec le système de justice fédéral avec lequel elle a en commun la nomination des juges, la compétence territoriale, les domaines de compétence et le processus d'appel, même si les tribunaux militaires demeurent des tribunaux spécialisés sui generis.

Quoi qu'il en soit, nous sommes d'avis qu'il est nécessaire d'examiner de manière générale les différents acteurs de l'appareil judiciaire fédéral afin d'obtenir une échelle salariale pour la magistrature militaire. Cela ne veut pas dire, bien entendu, que le but de l'exercice doive être d'obtenir une parité, car ce n'est pas le cas.

Nous sommes reconnaissants aux deux parties de nous avoir fourni les renseignements nécessaires pour nous permettre de disposer d'une gamme de 13 comparateurs utiles et de nous aider à évaluer le caractère satisfaisant de la rémunération des juges militaires dans le cadre de cette échelle.

Même si cela n'était pas tout à fait nécessaire aux fins de notre examen, les parties ont inclus des renseignements concernant les salaires des juges provinciaux dans les différentes provinces canadiennes. Ces salaires sont bien sûr établis en fonction de la situation économique respective de chaque province, laquelle peut être différente de celle du gouvernement canadien. Ils ont un lien direct avec les rôles et les responsabilités des tribunaux provinciaux, lesquels diffèrent également de ceux des juges de nomination et de compétence fédérales.

Provinces	Salaires
Territoires du Nord-Ouest	209246$
Yukon	199901$
Colombie-Britannique	202356$
Alberta	220000$
Saskatchewan	198900$
Manitoba	178230$
Ontario	227735$
Québec	191267$
Nouveau Brunswick	174946$
Île-du-Prince-Édouard	196144$
Nouvelle-Écosse	180708$
Terre-Neuve-et-Labrador	173591$

Plus pertinents aux fins de notre examen sont les salaires des officiers et des officiers haut gradés de l'armée :

Officiers haut gradés	Salaires
Colonel	Entre 115440$ et 129096$
Brigadier-général	Entre 136608$ et 147325$
Major-général	Entre 157164$ et 184596$
Lieutenant-général	Entre 195348$ et 211500$
Chef d'état-major de la Défence	Entre 199700$ et 234000$

Avocats militaires	Salaires
Lieutenant-Colonel	Entre 128256$ et 136296$
Colonel	Entre 144924$ et 171300$
Brigadier-général	Entre 160992$ et 196404$
Juge-avocat général	260000$**

** Selon les juges militaires, le traitement du JAG actuel est par convention apparié à celui d'un juge des cours supérieures. Le JAG est nommé par le gouverneur en conseil.

Nous avons aussi pris connaissance des renseignements sur la rémunération des hauts fonctionnaires fédéraux civils aux niveaux de l'exécutif, du sousministre et des sous-ministres principaux aux échelons supérieurs du gouvernement, avec la réserve que « même s'ils sont en bout de ligne payés sur 14 les fonds publics, les juges ne sont pas des fonctionnaires de l'État. Les fonctionnaires font partie du pouvoir exécutif; les juges, par définition, sont indépendants de l'exécutif »¹³.

¹³ Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-É.), supra, au par. 143.

Cela ne signifie pas pour autant qu'il faille déterminer le traitement des juges sans tenir compte des niveaux de rémunération des cadres supérieurs du gouvernement ou que le traitement des juges doive demeurer inférieur à celui accordé aux cadres supérieurs du gouvernement¹⁴.

¹⁴ Rapport Adams, supra, à la p. 30.

Hauts fonctionnaires fédéraux	Salaires
EX5 (y compris les sous-ministres adjoints)	Entre 155100$ et 182500$
Sous-ministres 1	Entre 173600$ et 204200$
Sous-ministres 2	Entre 199700$ et 234900$
Sous-ministres 3	Entre 223600$ et 263000$
Sous-ministres 4	Entre 250300$ et 294500$

(Ce qui exclut la rémunération « à risque » qui a atteint des maximums de 11,5 à 32,4 % en pourcentage du salaire moyen, et qui en pratique a atteint en moyenne environ 10,5 à 16 % aux niveaux de sous-ministres DM-3 et DM-4 depuis 2004, soit une moyenne estimée de la rémunération totale de 292235 pour le niveau DM-3 et de 332199$ pour le niveau DM-4.)

Bien que ce Comité ne soit en aucune manière lié par les récents rapports sur la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale et de tous les autres juges de nomination fédérale, il demeure intéressant de noter leurs conclusions. Le rapport de l'honorable George Adams, c.r., sur le traitement et les avantages sociaux de six protonotaires nommés en vertu de l'article 12 de la Loi sur les Cours fédérales recommande que leur salaire soit établi à 80 % du salaire des juges de la Cour fédérale, de manière rétroactive au 1^er avril 2004 (plus des allocations qui ne nous concernent pas ici), ce qui correspond à un traitement d'environ 203000,00 $, alors que comme nous l'avons noté précédemment, la Commission Block a recommandé que « le traitement des juges puînés soit fixé à 264300 $, à compter du 1^er avril 2008 ».

En résumé, les salaires des tableaux ci-dessus varient entre une fourchette d'environ 173000$ à 228000$ pour les juges des cours provinciales (soit en moyenne 196085$), de 115000$ à 234000$ pour les officiers haut gradés de l'armée, de 128000$ à 260000$ pour les avocats militaires haut gradés, de 155000$ à 332000$ pour les hauts fonctionnaires de l'État, et un salaire actuel de 260000$ pour les juges des cours supérieures nommés par le gouvernement fédéral.

Conclusion

Les parties ont toutes deux convenu que la conclusion des Comités précédents selon laquelle le salaire des juges militaires ne devait pas être lié directement au traitement moyen des juges des cours provinciales, et que cela ne constituait pas une approche ou une méthode appropriée de fixation d'une rémunération satisfaisante de la rémunération des juges militaires. Le présent Comité est d'accord. Parmi les autres problèmes qu'une telle approche soulèverait, cela reviendrait pour ce Comité à abdiquer la responsabilité qui lui incombe d'en arriver à ses propres conclusions plutôt que de lier le résultat de cet examen aux conclusions des divers autres comités d'examen de la rémunération des juges au Canada, créant ainsi une sorte de cercle vicieux. Il revient à chaque comité d'examen de la rémunération des juges de mener sa propre évaluation plutôt que de fonder sa conclusion sur celle d'autres comités. En outre, le salaire des juges militaires ne saurait être fixé en fonction d'un seul élément de comparaison.

Le présent Comité, eu égard aux critères établis dans son mandat, aux éléments de preuve qui lui ont été soumis, aux observations des deux parties qu'il a examinées de manière approfondie, ainsi qu'à la place des juges militaires dans l'ensemble du système de justice canadien, en arrive à la conclusion, après avoir examiné tous les critères pertinents et les facteurs objectifs, qu'un salaire satisfaisant pour les juges militaires doit être fixé à 225000$, à compter du 1^er septembre 2007.

Peu d'éléments de preuve ont été présentés sur la mesure appropriée de l'indexation afin de protéger de l'inflation ce niveau de salaire. Compte tenu de ce que l'Indice de la rémunération pour l'ensemble des activités économiques a été réputé être l'indice approprié relativement à d'autres juges nommés par le gouvernement fédéral, et comme l'a décidé le premier Comité d'examen de la rémunération des juges militaires, nous recommandons que cette mesure soit utilisée pour ajuster le salaire des juges militaires sur une base annuelle.

Nos recommandations - pour reprendre les termes de la Commission McLennan (2004) - «visent un niveau de rémunération qui ne doit pas dissuader les meilleurs talents au pays de se porter candidats à des postes dans nos tribunaux. Par contre, elles devraient éviter d'accorder aux juges puînés des taux de rémunération si élevés que la récompense pécuniaire deviendrait l'unique motif de poser sa candidature. Nos recommandations visent plutôt à attirer les personnes hautement qualifiées, faisant preuve de maturité et de jugement, qui désirent être au service de leur pays en fournissant un précieux service public. En d'autres termes, nous croyons que trop ne serait pas dans l'intérêt public tout comme trop peu ne le serait pas non plus ».

Autres sujets

A. Juge militaire en chef

Dans son rapport de 2004, le précédent Comité a recommandé que le Juge militaire en chef reçoive une prime de 3 % à la lumière des fonctions additionnelles assumées par le titulaire de ce poste. Les juges militaires ont proposé qu'elle soit portée à 7 %, car ils font valoir que l'écart moyen entre les traitements des juges puînés et ceux des juges, des juges en chef et des juges en chef adjoints de nomination fédérale est de quelque 10 %, alors que parmi les juges des cours provinciales, ailleurs qu'à l'Île-du-Prince-Édouard, ce niveau de rémunération additionnelle se situe entre 5 et 12 %.

À notre avis, il n'y a pas de raison de modifier la proposition du Comité précédent. À cet égard, il convient de tenir compte de la taille relativement modeste de la magistrature militaire (quatre juges au total). Par conséquent, nous recommandons que le salaire du Juge militaire en chef soit augmenté d'un montant égal à 3 % par rapport à celui des juges militaires puînés.

B. Dépenses discrétionnaires

Les juges militaires ont proposé en outre qu'il leur soit accordé une allocation pour couvrir certaines dépenses, notamment les frais de participation à des conférences. Les éléments de preuve qui ont été présentés sous ce chapitre n'étaient pas convaincants, de sorte que nous ne sommes pas en mesure de recommander une telle allocation. Durant l'audience, le Juge militaire en chef a indiqué qu'en pratique, les dépenses reliées à des déplacements discrétionnaires et à la formation continue des juges étaient couvertes par une partie du budget général d'exploitation qui est attribué à son bureau. Il a soutenu que chaque juge devrait se voir accorder une allocation individuelle qu'il pourrait utiliser à sa discrétion sans avoir à obtenir l'autorisation du Juge militaire en chef.

Nous sommes d'avis qu'il ne s'avère pas nécessaire que chaque juge se voit accorder une allocation distincte à ces fins. Compte tenu de l'insuffisance des renseignements sur cette question, il semble que le budget tel qu'établi présentement permet de répondre de manière satisfaisante aux besoins sur le plan des dépenses discrétionnaires. Il n'existe aucune raison sur le plan constitutionnel qui empêcherait qu'un tel budget soit géré à la discrétion du Juge militaire en chef.

C. Frais de représentation

Les juges militaires ont également soulevé la question des frais juridiques relatifs à leur participation au présent Comité. À cet égard, ils notent que leur nombre ne leur permet pas de mettre en commun des ressources importantes à consacrer à leur représentation devant ce Comité.

Contrairement à la Loi sur les juges, ni la Loi sur la défense nationale, ni les Ordonnances et règlements royaux en vertu de celle-ci ne prévoient une rémunération au chapitre de la représentation des juges militaires devant Comité d'examen de la rémunération des juges miliaires.

Néanmoins, nous sommes d'avis qu'il serait approprié que le gouvernement fédéral accorde une compensation raisonnable au titre des frais juridiques relatifs à la représentation des juges militaires. Nous avons été informés à l'audience qu'une somme de 60000$, demandée par les juges militaires à cette fin, leur a été versée par le gouvernement du Canada. Sur le plan des principes, nous approuvons la décision du gouvernement d'accorder un montant suffisant pour couvrir les frais juridiques relatifs à la représentation des juges militaires devant le présent Comité.

L'Hon. Guy Richard, président
L'Hon. Claire L'Heureux-Dubé, c.r.
L'Hon. David Gruchy, c.r.

Addenda

Bien que je sois tout à fait d'accord avec mes collègues du Comité d'examen de la rémunération des juges militaires en ce qui concerne le caractère satisfaisant, a ce moment-ci de la rémunération recommandée des juges militaires dans le présent rapport, je souhaite ajouter un commentaire.

Tel que souligné dans le Rapport ci-joint, un certain nombre de changements ont été apportés au rôle, aux responsabilités et au statut des juges militaires depuis l'arrêt de 1992 de la Cour suprême du Canada Généreux c. La Reine [1992] 1 R.C.S. 259, les mesures qui ont suivi dans le projet de loi C-25, d'autres initiatives législatives en plus des décisions Lauzon c. La Reine (1998), 8 Admin. L.R. (3D) 33 (C.M.A.C.) et R. v. Boivin (1998) 245 N.R. 341 (A.C.A.C.) et du rapport du premier examen indépendant des dispositions et de l'application du projet de loi C-25 produit par l'ancien juge en chef Lamer. Je note en passant que le projet de loi C-45, Loi modifiant la Loi sur la défense nationale, adopté en première lecture le 3 mars 2008, traite de certains aspects de la justice militaire.

En conséquence, « [traduction] Les juges militaires du Canada sont maintenant des juges à tous égards et ils jouent un rôle pour ce qui est d'assurer l'observance de la règle de droit et la protection des droits et libertés individuels » (Submission by the Military Judges to the Compensation of Military Judges, 15 décembre 2003, à la p. 8).

La justice militaire joue un rôle essentiel dans notre pays, et ce, particulièrement à cette époque-ci où le Canada participe à des conflits situés en dehors de ses frontières. La qualité de ses juges et leur totale indépendance sont de la plus haute importance, tant sur le plan de la justice qu'ils rendent que de la réputation internationale de la justice militaire canadienne.

Étant donné que les juges militaires sont nommés par le gouvernement fédéral et que leur compétence s'étend à l'ensemble du pays et même à l'étranger, il est contraire à la logique et à la politique, selon moi, que, sur le plan de leur rémunération, ils ne soient pas considérés comme des juges de la Cour fédérale au même titre qu'un autre tribunal spécialisé, la Cour canadienne de l'impôt. Les juges de cette cour possèdent une compétence extraprovinciale, tranchent des questions qui relèvent de la compétence fédérale, voyagent énormément et instruisent des affaires dans toutes les provinces. C'est également le cas des juges militaires qui, de plus, sont habilités et effectivement appelés à tenir des audiences à l'extérieur du Canada lorsque les affaires en cause l'exigent.

Cette différence entre la rémunération des juges militaires (qui sont les seuls à être traités de cette manière parmi tous les juges de nomination fédérale) et celle des juges de la Cour fédérale peut laisser croire qu'ils sont des juges de « seconde classe » et qu'ils ne méritent pas le même respect et la même considération que les juges de la Cour fédérale. À mon avis, un juge est un juge, et il n'existe absolument aucune raison logique pour établir une distinction entre eux, en ce qui a trait à leur rémunération, étant donné par ailleurs les similitudes sur les plans de leur nomination et de leur compétence. Dans le même ordre d'idée, ce type de distinction n'est aucunement justifié sur le plan de la politique.

Plus concrètement, il y aurait un avantage certain pour toutes les parties concernées à ce qu'un seul comité quadriennal d'examen de la rémunération vise tous les juges de nomination fédérale, y compris les protonotaires de la Cour fédérale qui font l'objet du récent rapport consultatif spécial de l'honorable George Adams.

Ces points ont bien sûr été soulevés devant nous par les juges militaires. Le gouvernement du Canada, quant à lui, a souligné la nature spécialisée de la justice militaire, sa tradition militaire et la différence qui existe entre la compétence de la Cour canadienne de l'impôt et de la Cour fédérale, et celle d'un tribunal militaire. Bien que valides, ces points, selon moi, ne concernent pas la logique du système établi pour les juges de nomination fédérale. Par exemple, grosso modo, la Cour canadienne de l'impôt n'a aucune compétence dans les affaires criminelles et le tribunal militaire n'a pas compétence en matière civile. La conclusion inévitable est que les deux sont des tribunaux spécialisés à l'intérieur du système des tribunaux fédéraux, ce qui n'enlève rien au fait que les juges des deux tribunaux sont nommés par le gouvernement fédéral pour s'occuper d'affaires de compétence fédérale et qu'ils possèdent une compétence 19 territoriale complète et que, s'agissant des tribunaux militaires, on les appelle les cours martiales. Les décisions des deux types de tribunaux sont susceptibles d'appel devant la Cour fédérale. À mon avis, ces critères sont les critères appropriés qui militent en faveur d'un système unifié pour la Cour fédérale et d'une rémunération similaire pour tous les juges du système des tribunaux fédéraux.

Claire l'Heureux-Dubé

M^me L'Heureux-Dubé a eu la gentillesse de me donner l'occasion de lire son addenda au Rapport du Comité d'examen de la rémunération des juges militaires.

Durant notre examen du traitement des juges militaires, il m'est apparu qu'il existait des anomalies dans les salaires des personnes nommées par le gouvernement fédéral à des postes judiciaires qui peuvent sembler logiques ou pas. Je suis d'accord avec M^me L'Heureux-Dubé que le rôle du comité quadriennal nommé en vertu de la Loi sur les juges, L.R.C. 1985 ch. J-1 devrait être élargi afin d'être en mesure d'examiner la rémunération de tous les juges et fonctionnaires judiciaires de nomination fédérale.

David W. Gruchy

Le 29 septembre 2008