Capacité de la prochaine génération de chasseurs Mise à jour annuelle

Décembre 2012

TABLE DES MATIÈRES

SOMMAIRE

1. OBJET
2. REMPLACEMENT DES AVIONS DE COMBAT DU CANADA
   1. La Stratégie de défense Le Canada d’abord
   2. Le remplacement des chasseurs CF-18 du Canada
   3. Rapport du vérificateur général du Canada – Printemps 2012 et plan en sept points
3. ESTIMATION DES COÛTS DU CYCLE DE VIE
   1. Les coûts du cycle de vie
   2. Le cycle de gestion de projet
   3. L’importance de comprendre les nuances terminologiques
4. ESTIMATIONS DES COÛTS DU CYCLE DE VIE DU F-35A
   1. Bilan sur les coûts du Programme du F‑35A
   2. Le Canada et le Programme de l’avion d’attaque interarmées
   3. Les phases du Programme de l’avion d’attaque interarmées
   4. Méthodes d’évaluation et estimations des coûts
   5. Hypothèses de planification de la Défense nationale
   6. Estimation du coût du cycle de vie
   7. Examen par un tiers indépendant
5. RISQUES ET INCERTITUDES LIÉS AUX COÛTS
   1. Explication de la terminologie
   2. Introduction
   3. Risques et incertitudes liés aux coûts de développement
   4. Risques et incertitudes liés aux coûts d’acquisition
   5. Risques et incertitudes liés aux coûts du soutien
   6. Risques et incertitudes liés aux coûts de fonctionnement
   7. Risques liés aux coûts et fonds de prévoyance
6. ANALYSE DES COÛTS
   1. Capacité financière
   2. Comparaison entre les estimations des coûts
7. CONCLUSION

Sommaire

Dans son rapport du printemps 2012 intitulé Le remplacement des avions de combat du Canada, le vérificateur général a soulevé certaines préoccupations quant à la manière dont certains renseignements clés étaient produits et présentés aux Canadiens. Il a ainsi recommandé que le ministère de la Défense nationale précise ses estimations de tous les coûts liés au cycle de vie complet du F‑35A.

Le gouvernement du Canada a accepté la recommandation du vérificateur général et il a adopté un plan en sept points dont l’objectif est de voir à ce que l’Aviation royale canadienne achète les chasseurs dont elle a besoin pour accomplir les missions que lui confie le gouvernement, et que cela soit réalisé dans le cadre d’un processus ouvert et transparent.

Le plan exige que la Défense nationale fournisse, par l’entremise du Secrétariat national d’approvisionnement en chasseurs, des bilans annuels au Parlement. Le présent rapport porte particulièrement sur les coûts du F‑35A. Pour ce qui est de la période en question, le Secrétariat a recommandé que le rapport soit reporté jusqu’à l’automne pour permettre qu’un tiers indépendant examine les coûts et mette au point un cadre d’établissement des coûts du cycle de vie complet fondé sur les pratiques exemplaires de niveau mondial.

Ce bilan présente les estimations de coûts révisées, qui ont été établies en fonction du Cadre des coûts du cycle de vie élaboré pour la Défense nationale par KPMG, une société d’experts‑conseils indépendante du secteur privé. Les estimations révisées et les hypothèses sous‑jacentes ont été examinées par KPMG. Le présent rapport explique les écarts entre les dernières estimations de coûts et celles qui ont été présentées antérieurement. Les estimations de coûts futurs pour toutes capacités de remplacement des avions CF-18 de combat sera informé par ce cadre.

Par exemple, en 2010, le Ministère a calculé que l’acquisition de 65 appareils F‑35A coûterait 9 milliards de dollars. En vue de la prise de décision, le Ministère a également calculé que le soutien coûterait 6,6 milliards de dollars pendant 20 ans (5,7 milliards pour le soutien, 0,9 milliards pour les paiements du Protocole d’entente et pour la réserve de prévoyance) et que les coûts de fonctionnement seraient 9,6 milliards de dollars. En tout, y compris les coûts en cas d’imprévus, l’acquisition, le soutien et le fonctionnement de la flotte coûteraient, selon ces données, 25,1 milliards de dollars.

L’application, par la Défense nationale, de la méthodologie révisée des coûts du cycle de vie sur une période initiale de 20 ans donne lieu à une estimation révisée d’approximativement 25,8 milliards de dollars. Ceci est moins de 3 p. 100 supérieur à l’estimation de coûts préparée initialement par la Défense nationale en 2010. Si le montant de 356 millions de dollars en paiements de Protocole d’entente, identifié par la Défense nationale en 2010 était considéré, la différence serait moins de 1,5 p. 100.

Le tableau 9 dans la partie du document traitant de l’analyse comparative (page 50) fournit des renseignements supplémentaires.

L’estimation des coûts qu'a établie en 2010 la Défense nationale porte sur l’acquisition, le soutien ainsi que le fonctionnement sur une période de 20 ans suivant la livraison du premier aéronef. Le cadre de coûts du cycle de vie présenté dans ce rapport porte sur une période qui commence en 2010, avec l'annonce du gouvernement de son intention d'acquérir le F-35A et se termine 42 ans plus tard, au moment de l’élimination du dernier aéronef, en 2052. Lorsqu’on se sert de ce cadre, les nouveaux coûts de développent, d’acquisition, de soutien et de fonctionnement, et élimination de la flotte sont estimés à 44,8 milliards de dollars.

La durée du cycle de vie du programme, établie à 42 ans, est plus longue, ce qui explique une grande majorité des augmentations de coûts par rapport aux estimations initiales. Le restant de la hausse est attribuable à l’actualisation de certains coûts, notamment l’augmentation des coûts de soutien de l’appareil, des hypothèses de planification raffinés, l'addition des coûts de développement et d’élimination, et mise à jour des facteurs économiques. Le tableau 8 et le texte qui l'accompagne (page 48) expliquent plus en détail les changements dans les estimations entre 2010 et 2012.

Le cadre des coûts du cycle de vie établi par KPMG est axé sur les principes et n’est pas entièrement normatif. Par conséquent, il a fallu déterminer s’il fallait appliquer ces directives à l’estimation des coûts de la Défense nationale et comment s’y prendre.

Par exemple, la somme de 44,8 milliards de dollars, qui représente le coût du remplacement d’appareils perdus en cas d’accident, constitue un coût supplémentaire qui n’est pas comptabilisé dans les coûts du cycle de vie complet.

On estime qu’entre sept et onze appareils pourraient être perdus au cours de la période de 42 ans et que le coût de remplacement de ces appareils perdus s’élèverait à environ 1 milliard de dollars. Plutôt que d’acquérir dès le départ un nombre d’appareils supérieur à ce qui est nécessaire, le gouvernement se garde l’option d’acquérir des aéronefs de remplacement à l’avenir. La production du F‑35A devrait se poursuivre jusqu’à au moins 2035.

Le F‑35A en est encore à l’étape du développement, et un degré élevé d’incertitude plane sur certaines variables telles que le taux de change et l’inflation. Par conséquent, le niveau du fonds de prévoyance établi pour gérer le risque d’augmentation de coûts imprévus est important. L’estimation des coûts du cycle de vie du programme de 42 ans présenté dans ce rapport comprend un fonds de prévoyance de 602 millions de dollars pour l’acquisition et de 1,95 milliards de dollars pour le soutien et le fonctionnement. Bien que les niveaux du fonds de prévoyance dans leur ensemble se trouvent dans les limites recommandées dans le cadre de KPMG, celui de l’acquisition pourrait être considéré trop bas par rapport à l’étendue et à la taille du projet. Toutes options d’achat de la prochaine génération de chasseurs en tant que remplacement du CF-18 seront assujetties au plafond budgétaire de 9 milliards de dollars du gouvernement.

Selon le rapport établi par KPMG pour le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Rapport de KPMG - Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie, les méthodes d’établissement des coûts et les hypothèses utilisées pour estimer les coûts du cycle de vie présentés dans ce bilan annuel sont adéquats. De plus, l’estimation des coûts du cycle de vie respecte les principes principaux du cadre présenté dans le rapport de KPMG intitulé Rapport de KPMG - Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie. Le rapport de KPMG a conclu que l’examen indépendant « n’a pas décelé de différence quantifiable significative par rapport à l’estimation qu'a réalisée le MDN à l’aide du cadre ». En plus des conclusions générales, d’autres constatations et recommandations ont été formulées; or, aucune différence quantifiable significative n’a été relevée à la suite de ces constatations.

Le présent rapport est divisé en sept parties. La Partie I analyse brièvement les observations et les recommandations du vérificateur général puis justifie la mise au point du bilan annuel. La prochaine section, la Partie II, explique les trois rôles des Forces canadiennes qui sont établis dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord : assurer la sécurité et la souveraineté du Canada, défendre le continent nord-américain et contribuer à la paix et à la sécurité internationale. Cette section présente également les difficultés que connaît la flotte de chasseurs CF-18 et l’importance de la remplacer pour que les Forces canadiennes puissent continuer d’exercer les rôles prévus dans la Stratégie de défense.

La Partie III fournit des renseignements sur la méthode adoptée pour estimer les coûts du cycle de vie d’une nouvelle flotte d’aéronefs. Cette section traite aussi de l’incertitude associée à l’estimation des coûts du cycle de vie et de l’importance de comprendre les nuances terminologiques entre les expressions canadiennes et américaines.

La Partie IV répond aux préoccupations du vérificateur général, du public et d’autres intervenants en présentant le coût du cycle de vie complet d’une flotte d’appareils F‑35A. Elle démontre également la manière dont la participation du Canada aux diverses étapes du Programme de l’avion d’attaque interarmées, qui est dirigé par les États‑Unis et a été établi afin de mettre au point le F‑35A, a procuré des avantages militaires et économiques au pays. Elle montre également que les renseignements de coûts fournis par le Programme donnent à la Défense nationale les données statistiques de base qui lui permettent d’estimer les coûts de l’option du F‑35A. Cette section présente les estimations des coûts actuelles calculées à l’aide du cadre de KPMG et explique de manière très détaillée les hypothèses de planification actuelles de la Défense nationale en ce qui concerne les coûts de développement, d’acquisition, de soutien et de fonctionnement d’une flotte de 65 avions d’attaque interarmées F‑35A.

La Partie V traite des risques et des incertitudes propres aux coûts du cycle de vie de l’option du F‑35A et elle décrit en détail une diversité de risques, notamment les fluctuations du taux de change, l’inflation et les augmentations possibles du coût de l’aéronef.

La Partie VI traite de l’abordabilité du programme, ce dont les décisionnaires doivent tenir compte lorsqu’ils évaluent les options, et elle présente un tableau qui compare les coûts estimés selon une perspective de 20 ans et un cycle de vie du programme de 42 ans. La Partie VI présente également une analyse comparative et une explication des changements entre l’estimation des coûts figurant dans le rapport du vérificateur général du printemps 2012 et celle du présent document.

Finalement, la Partie VII comprend des conclusions et engage la Défense nationale à présenter aux décisionnaires et au Parlement un bilan annuel. Le cadre des coûts du cycle de vie établi par KPMG constitue la base dont se servira la Défense nationale pour préciser de plus en plus ses estimations du coût du cycle de vie dans le cadre des bilans annuels sur le remplacement de la flotte de CF-18.

Bien que le présent bilan fournisse une évaluation exhaustive des coûts liés au F‑35A, la Défense nationale continue néanmoins d’évaluer d’autres options visant à maintenir en puissance des chasseurs canadiens pendant une bonne partie du XXI^e siècle.

Ces alternatives auront, bien sûr, leurs propres coûts qui devront être comparés à l'option du F-35A. Les estimations des coûts pour chaque option analysée seront développées dans la mesure du possible, tout en respectant les sensibilités industrielles, et basées sur le Cadre des coûts de cycle de vie développé indépendamment.

Le gouvernement prendra une décision sur l’avion qui remplacera le CF-18 après que le plan sera terminé et que le Comité de gouvernance des sous‑ministres du Secrétariat national d’approvisionnement en chasseurs aura présenté ses conclusions aux Ministres.

1. Objet

En juin 2012, le Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs a entrepris le travail découlant de son mandat, soit veiller à appliquer les principes de diligence raisonnable, de surveillance et de transparence au processus d’acquisition des chasseurs destinés à l’Aviation royale canadienne. Le Secrétariat réalise son objectif par la mise en œuvre d’un plan en sept points. Le présent rapport satisfait à l’un des éléments du plan du Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs : Le ministère de la Défense nationale, par l’entremise du Secrétariat, doit présenter des mises à jour annuelles au Parlement.

Dans son rapport du printemps 2012, au chapitre 2 intitulé « Le remplacement des avions de combat du Canada », le vérificateur général a examiné le processus décisionnel visant à acquérir les F‑35A comme chasseurs éventuels de remplacement de la flotte de CF-18. Le vérificateur général a recommandé au ministère de la Défense nationale de préciser ses estimations des coûts afin qu’elles couvrent les coûts totaux engagés par le gouvernement, y compris ceux liés à l’achat et à la possession tout au long de la vie utile de la flotte de F‑35A.

Le Ministère a accepté cette recommandation. Il s’est engagé à préciser constamment les estimations des coûts du cycle de vie complet associés au remplacement du CF-18 et à mettre à la disposition du public ces estimations ainsi que les coûts réels, lorsqu’ils sont disponibles.

Le ministère de la Défense nationale présente ici sa première mise à jour annuelle au Parlement portant sur l’établissement des coûts de la flotte qui remplacera celle du CF-18. Le rapport est basé sur les coûts établis au niveau de programme, tel identifié dans le rapport de KPMG intitulé Rapport de KPMG - Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie¹. Il comprend les coûts que devra assumer le Canada pour remplacer la flotte des avions de combat, de l’élaboration du programme à la livraison et aux opérations, et jusqu’à la mise hors service. Dans le présent rapport, qui repose sur l’estimation des coûts mise à jour et les hypothèses de planification actuelles, le Ministère s’efforce de livrer un message clair et franc aux Canadiens et au Parlement. De plus, le rapport fournit des renseignements utiles qui faciliteront et enrichiront la compréhension des Canadiens sur la question du remplacement de l’avion CF-18.

La prochaine, la partie II, porte sur l’importance de remplacer la flotte vieillissante de chasseurs CF-18 du Canada pour que les Forces canadiennes puissent continuer d’exercer les rôles prévus dans la Stratégie de défense Le Canada d'abord.

II. Remplacement des avions de combat du Canada

1. La Stratégie de défense Le Canada d'abord

La Stratégie de défense Le Canada d’abord, qui s’accompagne d’un plan d’investissement de 20 ans, prévoit des dispositions pour le remplacement des chasseurs CF-18. Selon les termes de la Stratégie, dévoilée en mai 2008, « Les Forces canadiennes doivent en tout premier lieu assurer la sécurité des Canadiens et appuyer la souveraineté sur le territoire. » En plus de la défense du Canada, les Forces canadiennes doivent, comme le précise la Stratégie, exercer deux autres rôles : la défense de l’Amérique du Nord et la contribution à la paix et à la sécurité internationales. La stratégie a été élaborée, notamment, de façon à ce que les Forces canadiennes disposent de l’équipement et des autres ressources dont elles ont besoin pour remplir ces trois rôles.

Tout gouvernement national doit s’acquitter de deux responsabilités cruciales et liées, à savoir exercer sa souveraineté et mettre sa population à l’abri du danger. Défendre le Canada, dans son sens le plus large, signifie aussi prévenir et affronter les éventuelles attaques terroristes, la traite de personnes, le trafic de stupéfiants et l’empiétement de la part d’étrangers sur les ressources naturelles du Canada.

« Le monde d'aujourd'hui est instable et incertain, et le Canada fait face à de véritables défis sur plan de la sécurité. »

- Stratégie de défense Le Canada d'abord

En faisant preuve d’excellence lorsqu’il exerce ses rôles sur le plan national, le Canada prouve qu’il peut endosser un rôle de partenaire militaire fiable à l’échelle continentale. La pertinence, la durabilité et le succès continus du Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord, accord bilatéral avec les États‑Unis communément appelé NORAD, montrent bien qu’il y a en Amérique du Nord des besoins communs en matière de défense et de sécurité.

À l’échelle internationale, le Canada continue de contribuer de façon importante au maintien de la paix et de la sécurité, ce qui en retour sert ses intérêts à titre de nation commerçant à l’échelle de la planète. Le Canada joue un rôle militaire actif aux Nations Unies, dans l’Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, mieux connue sous le nom d’OTAN, et dans l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe. De plus, le Canada participe activement à des accords de coalition particuliers qui tiennent compte de l'évolution constante de l'environnement de sécurité mondial, lorsque le gouvernement du Canada le juge approprié.

Les Forces canadiennes doivent donc être souples et capables d’exercer divers rôles et de réagir à un large éventail de menaces qui pourraient peser sur notre sécurité et notre prospérité. Pour mener les diverses missions qui leur sont confiées, les Forces canadiennes ont recours à de multiples ressources en mer, sur terre et dans les airs.

Pendant les 25 dernières années, le CF-18 a été l’instrument de combat par excellence du Canada dans les airs. Au pays et dans l'ensemble de l'Amérique du Nord, les chasseurs canadiens interviennent dans le cadre du NORAD pour protéger la souveraineté et défendre l'espace aérien du Canada et des États‑Unis. Les aéronefs du NORAD sont prêts à réagir à tout moment, peu importe la menace planant sur l’Amérique du Nord, et ils effectuent quelques 200 interceptions préventives chaque année. Les chasseurs contribuent aussi de façon importante aux opérations interarmées menées avec la Marine royale canadienne et l’Armée canadienne.

Par ailleurs, le Canada s’est engagé à fournir des aéronefs à l’OTAN, s’il y a lieu. Dans le passé, nos chasseurs ont participé à des opérations multinationales, comme celles de la première guerre du Golfe et de la campagne du Kosovo, qui remontent toutes deux aux années 1990. Plus récemment, les CF-18 ont été déployés dans le sud de l’Italie afin de prendre part à l’intervention multinationale organisée pendant la crise en Libye.

2. Le remplacement des chasseurs CF-18 du Canada

Lorsque la flotte de chasseurs CF-18 est entrée en service en 1982, elle devait le demeurer jusqu’en 2003. Une gestion proactive des aéronefs, incluant des programmes de réparation de la structure de la cellule, a permis de prolonger la vie de cet avion. Les systèmes du CF-18 ont également fait l’objet d’une modernisation complète. Grâce à ces initiatives, les avions CF-18 sont demeurés capables d’accomplir leurs missions et adaptés au besoin.

Néanmoins, étant donné la prolongation de la durée de vie des CF-18, les pièces de rechange vont devenir de plus en plus rares et de plus en plus coûteuses, leurs systèmes et leur cellule continuant de vieillir, alors que la disponibilité des aéronefs va diminuer sans cesse. En outre, à mesure que les équipements utilisés à l’échelle internationale vont se perfectionner, les CF-18 seront de moins en moins compatibles avec les autres flottes et ne pourront plus soutenir les opérations de coalition.

3. Rapport du vérificateur général du Canada – Printemps 2012 et plan en sept points

Dans son rapport du printemps 2012, le vérificateur général formule des observations concernant le processus adopté par le Canada pour remplacer la flotte de chasseurs CF-18. Le vérificateur général a recommandé que le gouvernement précise ses estimations des coûts, en y intégrant les coûts du cycle de vie complet du F‑35A, et qu’il les rende publiques de façon régulière².

Le gouvernement a accepté, et il a adopté un plan en sept points qui donne suite à la recommandation du vérificateur général, et qui va même plus loin. Le plan permettra de s’assurer que le Canada achète les chasseurs nécessaires à l’exécution des missions des Forces canadiennes. Le plan renforcera la confiance du public à l’égard du processus de remplacement de la flotte de CF-18, tout en garantissant la transparence de ce processus.

Selon un des éléments du plan, la Défense nationale est tenue, par l’intermédiaire du Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs, de présenter des mises à jour annuelles au Parlement sur les coûts de remplacement des CF-18. En plus, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada doit, selon le plan, demander à un tiers de réaliser un examen indépendant des coûts propres au F‑35A et d’en rendre les conclusions publiques.

Le présent rapport, ainsi que les résultats de l’examen indépendant commandé par le Secrétariat du Conseil du Trésor sur lesquels il est basé, constitue la première mise à jour annuelle présentée au Parlement depuis la mise en œuvre du plan. Le rapport vise à répondre à la recommandation du vérificateur général qui préconise de fournir les coûts du cycle de vie complet des F‑35A aux Canadiens. Avec le rapport, le Ministère va plus loin en communiquant les chiffres tirés d’une révision indépendante et en employant un cadre et une méthode d’établissement des coûts proposés par un tiers indépendant et fondés sur les meilleures pratiques internationales d’estimation des coûts du cycle de vie.

Les questions relatives à l’estimation des coûts du cycle de vie sont approfondies dans les deux prochaines parties de la présente mise à jour.

La partie III porte sur les coûts du cycle de vie en général; la partie IV est axée précisément sur les coûts du cycle de vie du F‑35A, en tant que solution possible de remplacement du CF-18.

III. Estimation des coûts du cycle de vie

La troisième partie de la mise à jour annuelle met l’accent sur la méthode d’établissement des coûts utilisée pour la préparation du présent rapport. La partie III traite aussi de l’incertitude associée à l’estimation des coûts du cycle de vie et décrit certaines des étapes servant à préciser les estimations à mesure que progresse le projet de remplacement des chasseurs. Elle donne également un aperçu du processus de gestion de projet mis en place au ministère de la Défense nationale.

1. Les coûts du cycle de vie

Une estimation des coûts du cycle de vie tient compte de tous les coûts associés à un produit, un projet ou un programme, du concept initial à l’élimination, en passant par les opérations et la mise hors service. C’est ce qu’on appelle l’approche « du berceau à la tombe ».

L’établissement des coûts du cycle de vie vise à établir des coûts en vue de répondre aux besoins des décideurs. L’établissement des coûts du cycle de vie sert notamment à améliorer la prise de décisions concernant l’acquisition et la capacité à payer. Il permet aussi d’appuyer les décisions budgétaires, les principaux points de décision, les examens d’étapes et les décisions quant aux investissements. L’établissement des coûts du cycle de vie, qui est essentiellement une activité de prévision, est donc imprécis, incertain et extrêmement sensible à de nombreux facteurs qu’il peut être difficile de quantifier au moment où les coûts du cycle de vie sont établis. À mesure qu’un programme évolue, les estimations des coûts sont mieux fondées et plus fiables.

Comme le montre le tableau qui suit, tiré d’un rapport de KPMG intitulé Rapport de KPMG - Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie, le coût total que doit assumer le gouvernement pour l’acquisition et la possession d’un système pendant sa durée de vie utile comprend les coûts relatifs aux phases du programme, soit l’élaboration, l’acquisition, le soutien et les opérations ainsi que l’élimination.

Coûts d’élaboration : Toutes les activités nécessaires pour obtenir l’approbation des dépenses. Cela comprend la mise sur pied d’un bureau de projet et, dans le cas du F‑35A, les paiements versés en vertu des différents protocoles d’entente sur l’avion de combat interarmées.

Coûts d’acquisition : Les coûts d’acquisition correspondent aux coûts ponctuels associés à la mise en service d’un équipement nouveau ou de remplacement. En ce qui a trait au remplacement de la flotte de CF-18, les estimations des coûts d’acquisition incluent les coûts : de l’aéronef et des moteurs; de l’équipement auxiliaire, tel que l’équipement de survie des pilotes; des pièces de rechange initiales et de l’installation du soutien à la maintenance; de l’installation d’une capacité de programmation des logiciels de mission; de la gestion du projet; des modifications de l’infrastructure directement liées au projet; de la formation initiale.

Coûts du soutien : Les estimations des coûts du soutien comprennent le coût des contrats de soutien en service pour la durée de vie d’une flotte opérationnelle. En ce qui concerne le remplacement de la flotte de CF-18, les estimations des coûts de soutien incluent les coûts : des contrats de main-d’œuvre et de matériel pour les principaux travaux de réparation, de révision et de modernisation des aéronefs et de l’équipement; de la gestion de la chaîne d’approvisionnement; de la gestion du soutien à la formation.

Coûts de fonctionnement : Ce sont les dépenses encourues par le ministère de la Défense nationale pour assurer la réalisation de ses programmes. Dans le cas d’une flotte de chasseurs, les estimations des coûts de fonctionnement incluent les salaires, le carburant et le soutien de la base.

Coûts d’élimination : Ils comprennent les coûts associés à la démilitarisation des aéronefs, à l’enlèvement des matières dangereuses, à l’entreposage et à l’élimination définitive de la cellule.

2. Le cycle de gestion de projet

Comme nous le verrons plus loin dans le présent document, le processus d’établissement des coûts du cycle de vie utilisé à la Défense nationale est étroitement lié au cycle de gestion de projet ministériel. Il sera donc utile d’en parler brièvement. Le cycle de gestion de projet du ministère de la Défense nationale s’harmonise avec le cadre d’établissement des coûts des phases du cycle de vie d’un programme, et il correspond aux pratiques normalisées qui découlent de la somme des connaissances de la gestion de projet³.

L’approbation de projet comporte quatre phases : identification du projet, analyse des options, définition du projet et mise en œuvre du projet, incluant la clôture du projet.

Le diagramme ci-dessus illustre la relation entre les phases du cycle de vie du programme servant à estimer les coûts et le cycle de gestion du projet.

Ces cycles sont souvent appelés à se chevaucher. Selon la complexité du projet, une gestion plus serrée pourrait être appliquée au moyen d’un processus d’approbation des dépenses par étapes pour les phases de définition et de mise en œuvre. « Approbation par étapes » signifie tout simplement que les autorisations de dépenses et de passation de marchés peuvent être accordées graduellement, à mesure que le travail de définition avance et que les estimations de coûts fondées sont présentées.

La mise en œuvre du projet de remplacement des CF-18 doit s’échelonner sur un certain nombre d’années, si bien que de nouveaux avions seront déjà en service alors que d’autres ne seront pas encore acquis.

Tel qu’illustré dans le tableau ci-bas, le cycle d’un project au sein de la Défense nationale comprend quatre phases.

La phase d’identification du projet a généralement lieu lorsqu’une direction opérationnelle des Forces canadiennes (l’Armée canadienne, la Marine royale canadienne ou l’Aviation royale canadienne) cerne un besoin associé à une insuffisance en capacité. 

La phase d’analyse des options permet à la haute direction de choisir la meilleure façon de mettre en œuvre le projet afin de répondre au besoin cerné. Cette phase comprend l’élaboration de la charte de projet, de l’énoncé des besoins opérationnels et d’une évaluation des risques du projet ainsi que d’un plan pour la phase suivante, soit la phase de définition.

C’est durant les phases d’identification et d’analyse des options d’un projet que sont estimés les coûts du cycle de vie comprenant l’élaboration, l’acquisition, le soutien et les opérations. Ces estimations sont basées sur un grand nombre d’hypothèses de planification, découlant d’expériences antérieures ou actuelles de technologies ou de produits identiques ou similaires, ainsi que sur l’utilisation de paramètres et de variables permettant d’établir des rapports entre les coûts et les estimations. Les estimations des coûts fournies durant les premières phases d’un projet sont généralement assez approximatives.

La phase de définition constitue la transition entre ce qui devrait être fait et la meilleure façon de le faire. La phase de définition vise à réaliser des études afin de déterminer les prochaines étapes de l’option choisie. Ce travail permet d’obtenir une estimation des coûts plus précise au moyen d’une approche « ascendante » (estimation directe d’un élément de coût particulier en examinant les produits, composante par composante). Cette phase comprend également une étude des stratégies de gestion de projet et de gestion des risques ainsi que la constitution d’une équipe de gestion de projet. À chacune des étapes, les experts ministériels de l’établissement des coûts doivent valider tous les coûts du projet.

Un projet passe à la phase de mise en œuvre lorsque les responsables ont obtenu les autorisations nécessaires à l’attribution de contrats et à l’engagement des ressources de projet approuvées. À ce moment, il s’agit de parvenir à une capacité opérationnelle respectant la portée, le calendrier et le plafond des coûts approuvé. Pendant cette phase, les estimations du cycle de vie complet continuent de se préciser à mesure que l’on connaît les coûts réels.

La clôture du projet est entamée lorsque le projet a atteint sa capacité opérationnelle totale, c’est‑à‑dire lorsque tous les objectifs ont été réalisés. C’est aussi pendant la phase de clôture que les autorités ministérielles ferment les dossiers et les comptes du projet et libèrent les ressources non utilisées en vue de leur réaffectation. Après cette phase, le soutien et les opérations des biens sont gérés au moyen des processus administratifs normalisés qui s’appliquent à la gestion de l’équipement et à la capacité opérationnelle.

3. L’importance de comprendre les nuances terminologiques

Il est fondamental de bien comprendre la terminologie lorsqu’on fait état des coûts, surtout lorsque l’acquisition concerne plus d’un pays. Le discours public sur l’avenir du CF-18 doit également reposer sur une telle compréhension.

Les renseignements suivants sur la terminologie visent à répondre à ces deux besoins.

Il arrive que différents gouvernements n’utilisent pas les mêmes termes pour décrire la même réalité. Par exemple, le Canada utilise parfois le terme « profil d’achat » (buy profile) pour désigner le calendrier selon lequel il souhaiterait recevoir et payer le F‑35A, un calendrier qui peut se traduire par une différence de millions de dollars dans le coût global. Aux États-Unis, le terme « bed down plan » signifie la même chose. De son côté, une entreprise qui s’intéresserait surtout, à juste titre, à l’aspect d’un plan touchant la fabrication parlerait peut‑être de « profil de production » (production profile).

Par ailleurs, les gouvernements (et bien sûr les entreprises) se servent parfois d’un même terme pour désigner deux concepts complètement différents et opposés. Lorsque le Canada avance qu’un aéronef coûtera X millions $ CAN, « AB 2020 » (BY 2020), cela signifie « année budgétaire 2020 » (Budget Year 2020), alors que les États‑Unis disent « Then Year » (TY). Le Canada indique ainsi qu’il s’agit de dollars calculés en fonction de l’inflation jusqu’à la date mentionnée. Par contre, lorsque les États‑Unis emploient « BY », ils font à référence à « Base Year » (année de référence), ce que les Canadiens appelleraient « dollars constants » (Constant Year [CY]). Dans le présent rapport, à moins d’indication contraire, tous les chiffres sont présentés en dollars canadiens de l’année budgétaire.

Le « coût unitaire » (unit cost) est un autre terme fréquemment utilisé qui revêt un sens différent selon les administrations, les organismes ou les personnes. Lorsque les autorités canadiennes emploient le terme « coût unitaire », elles renvoient habituellement au « Unit Recurring Flyaway Cost » qui abrégé sous la forme URF ou URFC. Comme le nom le suggère, le « coût unitaire départ usine » comprend les coûts d’un aéronef qui peut voler, incluant les coûts associés au moteur et aux systèmes de mission.

Toutefois, lorsqu’aux États‑Unis on parle de « coût unitaire », il est probable qu’on fasse référence au « average production unit cost » (APUC) [coût de production unitaire moyen] ou au « program acquisition unit cost » (PAUC) [coût d’acquisition unitaire du programme]. Le coût de production unitaire moyen comprend tous les éléments inclus dans le coût unitaire départ usine plus des dépenses associées notamment à l’équipement de mission auxiliaire ainsi qu’aux pièces de rechange, aux données techniques, aux publications et au matériel d’essai. Le coût d’acquisition unitaire du programme comprend tous les coûts inclus dans le coût de production unitaire moyen, plus les coûts de construction des installations, de recherche, de développement, des essais et d’évaluation. Le coût d’acquisition unitaire du programme d’un seul aéronef pourrait être le double (donc des millions de dollars de plus) que le coût unitaire départ usine  présenté pour le même avion. Par conséquent, il faut préciser s’il s’agit du « coût unitaire départ usine », du « coût d’acquisition unitaire du programme » ou du « coût de production unitaire moyen » chaque fois qu’on mentionne le coût unitaire d’un aéronef ou qu’on compare le coût unitaire indiqué de deux aéronefs.

IV. Estimation des coûts du cycle de vie du F‑35A

1. Bilan sur les coûts du Programme du F‑35A

En vertu du plan en sept points du gouvernement, le ministère de la Défense nationale continue à évaluer les options quant au remplacement de la flotte de CF-18, qui constitue la flotte de chasseurs actuelle du Canada. Le gouvernement ne prendra aucune décision au sujet de l’aéronef qui remplacera le CF-18 jusqu’à ce que le plan soit terminé et que les conclusions aient été présentées aux Ministres. Une évaluation complète et continue des options permettra d’obtenir les meilleurs renseignements sur les divers choix qui pourraient répondre aux besoins du Canada en matière de chasseurs.

La présente partie du rapport décrit de manière exhaustive les hypothèses de planification sous‑jacentes aux estimations de coûts du F‑35A, l’une des options qui font l’objet d’évaluations. Ces hypothèses de planification correspondent à la structure de ventilation de coûts établie dans le cadre des coûts du cycle de vie du chasseur de la prochaine génération élaboré par KPMG⁴. Pour situer les estimations de coûts dans leur contexte, la partie IV présente également des renseignements sur la participation du Canada au Programme de l’avion d’attaque interarmées dirigé par les États‑Unis dans le cadre duquel s’effectue le développement du F‑35A.

2. Le Canada et le Programme de l’avion d’attaque interarmées

Le Canada et bon nombre d’autres pays aux vues similaires procèdent au remplacement de leur flotte de chasseurs. Neuf pays, dont le Canada, ont signé le Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent de l’avion d’attaque interarmées.

Le Programme de l’avion d’attaque interarmées est une initiative de coopération multinationale dirigée par les États-Unis qui vise à mettre au point un aéronef de combat perfectionné doté de l’équipement nécessaire pour remplir plusieurs rôles. Les planificateurs prévoient que le Programme de l’avion d’attaque interarmées se poursuivra au moins jusqu’en l’année fiscal 2051 / 2052 et qu’il produira approximativement 3 100 appareils F‑35 Lightning II qui seront achetés par les partenaires du Programme d’ici 2035. La quantité réelle d’appareils produits pourrait augmenter si des pays qui ne sont pas adhérents au Programme mais qui sont déjà engagés à acquérir des aéronefs, tels qu’Israël et le Japon, achètent des appareils supplémentaires en vertu des règlements sur les ventes militaires étrangères des États-Unis.

La participation du Canada au Programme d’avion d’attaque interarmées est gérée par l’entremise du Bureau de capacité de la prochaine génération de chasseurs, qui fait partie du ministère de la Défense nationale.

3. Les phases du Programme de l’avion d’attaque interarmées

Le Canada participe activement au Programme de l’avion d’attaque interarmées depuis 1997. Il a participé à la phase de démonstration de concepts en effectuant une contribution de 15,2 millions de dollars (10,6 millions $US).

Le Canada a également participé à la deuxième phase, celle de développement et de démonstration des systèmes, en 2002 en effectuant une contribution de 139,4 millions de dollars supplémentaires (94,4 millions $US). De plus, le Canada a investi 77,9 millions de dollars (50 millions $US) dans l’industrie canadienne de l’aérospatiale par l’entremise de l’Initiative stratégique pour l’aérospatiale et la défense (ISAD), anciennement Partenariat technologique Canada. L’industrie devra rembourser au Canada les contributions effectuées dans le cadre de l’ISAD.

La participation du Canada aux phases préliminaires du Programme de l’avion d’attaque interarmées a permis à la Défense nationale d’avoir accès à des technologies, à des données ainsi qu’à de nouvelles approches en matière de gestion et de génie. Elle a également permis aux entreprises canadiennes de se présenter à un plus grand nombre d’appels d’offres dans le cadre de contrats liés à l’avion d’attaque interarmées.

En décembre 2006, le Canada est devenu partenaire de la troisième phase du Programme de l’avion d’attaque interarmées lorsqu’il a signé le Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent de l’avion d’attaque interarmées. Ce Protocole d’entente établit un cadre qui permet aux participants de collaborer de manière efficace à la production, au soutien et au développement subséquent du F‑35A. La signature, en 2006, du Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent de l’avion d’attaque interarmées ne constitue aucunement un engagement du Canada à acheter le F‑35A.

Si le Canada décide d'acquérir le F-35A, la participation à cette phase du Programme de l’avion d’attaque interarmées présente des avantages, principalement la possibilité d’offrir continuellement des débouchés à l’industrie canadienne, la réduction prévue des coûts d’acquisition et les économies potentielles quant au coût de soutien puisque l’achat et la gestion des pièces de rechange seront réalisés dans le cadre d’un système de soutien mondial. Cette participation procure également des avantages secondaires, y compris l’accès continu aux renseignements sur le Programme de l’avion d’attaque interarmées et l’utilisation de ceux‑ci, la possibilité d’influencer l’orientation du Programme d’avion d’attaque interarmées, de partager les coûts de développement futurs et le développement d’une interopérabilité plus étroite entre le Canada et les huit autres pays partenaires.

Les contributions versées dans le cadre du Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent couvrent les coûts partagés par les participants du Programme de l’avion d’attaque interarmées, tels que ceux de l’administration du programme ainsi que de l’élaboration des modifications et des mises à jour futures de l’aéronef. Le plafond actuel quant à la participation du Canada à cette phase est fixé à 551,6 millions de dollars US, et jusqu’à présent la contribution du Canada s’élève à 130,0 millions  dollars (126,1 millions $US). La contribution maximale d’un pays participant ne peut être augmentée que par une modification au Protocole d’entente.

À ce jour, le Canada a investi 284,6 millions de dollars (231,1 millions $US) dans le Programme de l’avion d’attaque interarmées, ce qui représente sa part des contributions, et 77,9 millions de dollars (50 millions $US) dans l’industrie canadienne de l’aérospatiale par l’entremise de l’ISAD. Comme l’explique le rapport au Parlement sur la participation de l’industrie au Programme de l’avion d’attaque interarmées F‑35A rédigé par Industrie Canada, les entreprises canadiennes ont obtenu des contrats s’élevant à 438 millions de dollars US grâce à la participation du Canada au Programme de l’avion d’attaque interarmées.

4. Méthode d’évaluation et estimations des coûts

L’estimation des coûts d’acquisition de la flotte d’appareils F‑35A canadiens repose sur deux sources de données différentes. Le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées fournit des estimations portant sur plus de 90 p. 100 des données de coûts d’acquisition. Le reste des estimations est fondé sur des données provenant de sources canadiennes. En tant que participant au Programme de l’avion d’attaque interarmées, le Canada reçoit des données sur les coûts du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées directement. Le ministère de la Défense nationale se sert de ces chiffres pour établir ses propres estimations des coûts du programme, qu’il révise chaque année.

Les estimations des coûts de l’acquisition et du soutien de l’avion d’attaque interarmées sont fournies aux partenaires signataires du Protocole d’entente sur l’avion d’attaque interarmées toutes les années par l’entremise de communications bilatérales. Les renseignements fournis par le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées dans le cadre de ces communications bilatérales sont fondés sur les mêmes données sources utilisées par le département de la Défense des États‑Unis et présentés toutes les années au Congrès des États‑Unis dans les rapports sur les acquisitions sélectionnées (Selected Acquisition Reports). L’exactitude de ces estimations continuera à s’améliorer à mesure qu’un plus grand nombre d’appareils F‑35A sont produits et que l’on acquiert une plus grande expérience.

Pour réaliser ses propres estimations de coûts, la Défense nationale ajoute ses propres estimations quant aux éléments canadiens de l’acquisition ainsi qu’aux coûts d’exploitation à long terme. Parmi ces éléments, l’on trouve les besoins en matière d’infrastructure, l’instruction de l’équipage aérien et du personnel de piste ainsi que les coûts prévus en matière de carburant.

La Défense nationale tient également compte des différences réelles et prévues entre les devises canadiennes et américaines ainsi que d’autres facteurs qui pourraient influer sur les estimations de coûts. La partie V décrit en détail ces facteurs ainsi que leurs hypothèses sous‑jacentes. Aux fins de planification, les coûts sont présentés en dollars canadiens de l’année budgétaire et les sommes futures tiennent compte de l’inflation.

À cette étape du projet de remplacement des CF-18, ces coûts constituent un ordre de grandeur approximatif fondé sur les hypothèses de planification initiales et la maturation des coûts du programme de l’avion d’attaque interarmées. À mesure que le projet avance, que les plans sont définis et que les hypothèses sont confirmées, les méthodes utilisées pour établir les coûts des divers éléments s’amélioreront également et produiront des coûts plus détaillés et plus proches de la réalité.

5. Hypothèses de planification de la Défense nationale

Le projet visant à remplacer les CF-18 en est à la phase de l’analyse des options. Les estimations de coûts établies au cours de cette phase ont pour but d’obtenir l’autorisation d’entreprendre une planification plus précise pendant la phase de définition. Ces estimations reposent sur certaines hypothèses de planification préliminaires. Dans le présent document, les estimations présentées reposent sur l’hypothèse de l’achat d’une flotte de 65 appareils F‑35A, soit la version à décollage et atterrissage classique (CTOL). Toutefois, bon nombre de ces éléments de coûts sont applicables au développement, à l’acquisition, au soutien et à l’exploitation ainsi qu’à l’élimination de la flotte de chasseurs de remplacement, quelle qu’elle soit.

Hypothèses du programme

Les hypothèses ci‑dessus servent à justifier les estimations des coûts du programme. Ces hypothèses et les estimations connexes seront précisées peu à peu dans le bilan annuel sur l’établissement des coûts du remplacement des CF-18.

Approbation du projet. Bien que l’on n’ait pas encore demandé au Conseil du Trésor d’approuver le projet, les estimations de coûts du cycle de vie du programme tiennent compte des éléments de coûts établis depuis l’année financière 2010‑2011. Les estimations de coûts seront modifiées de manière à ce qu’elles tiennent compte de la décision définitive sur l’appareil qui remplacera les CF-18, notamment en ce qui concerne la planification de la livraison des appareils, les besoins en matière de gestion du projet et d’autres coûts à considérer tels que les coûts unitaires récurrents de sortie d’usine et l’inflation.

Cycle de vie de l’avion. Le F‑35A a été conçu pour un cycle de vie de 30 ans ou une durée de 8 000 heures de vol. Aux fins de planification, le Bureau de capacité de la prochaine génération de chasseurs et certains des autres partenaires du F‑35A ont élu d’axer leur estimations des coûts sur un cycle de vie de 30 ans.

Cycle de vie du programme.  La Défense nationale a adopté la méthode de calcul du coût du cycle de vie du programme décrite dans le cadre des coûts du cycle de vie établi par KPMG. Le cycle de vie du programme de 42 ans de la Défense nationale commence avec le lancement du Programme de capacité de la prochaine génération de chasseurs et se termine en 2052, date à laquelle le dernier appareil serait éliminé.  Le calcul de 42 ans est basé sur les éléments suivants : le développement de 2010 à 2016; l'acquisition de l'avion de 2017 à 2023; et 30 ans d'opérations pour chaque avion (2017 à 2052), tout en reconnaissant qu'il y a des années de chevauchement où le Canada ferait à la fois l'acquisition et l'exploitation de l'avion. L’élimination aurait lieu  entre 2047 et 2052.

Transition du CF-18 au F‑35A. La mise hors service de la flotte actuelle de CF-18 sera coordonnée avec la livraison de la flotte de rechange afin de maintenir une certaine capacité opérationnelle pendant la période de transition. Les détails de la transition d’une flotte à l’autre seront précisés au cours de la phase de définition et à mesure que les plans d’instruction seront établis pour le cadre initial des pilotes et du personnel de soutien.

Modifications canadiennes. En ce moment, aucune modification exclusivement canadienne n’est prévue et les estimations de coûts actuelles n’en tiennent aucunement compte.

Aéronefs de remplacement en cas de perte. Il est prévu que certains chasseurs subiront des accidents au cours du cycle de vie de la flotte, ce qui réduira le nombre de chasseurs des Forces canadiennes. Il est également reconnu que la perte d’appareils au cours de la durée de vie de la flotte entraînera une diminution de la capacité des Forces canadiennes à entreprendre et à soutenir des opérations discrétionnaires. Par conséquent, il faut gérer le risque opérationnel, en partie en augmentant les heures de vol des appareils restants si les appareils perdus ne sont pas remplacés.

Plutôt que d’acquérir dès le départ un nombre d’appareils supérieur à ce qui est nécessaire pour satisfaire aux besoins actuels, les planificateurs acceptent que le gouvernement se garde l’option d’acquérir des aéronefs de remplacement à l’avenir, s’il décide de le faire. Pour ce qui est du F‑35A, la production devrait continuer jusqu’au moins 2035. Si l’on présume que deux ou trois appareils seront perdus toutes les 100 000 heures de vol,⁵ entre sept et onze appareils pourraient être perdus au cours de la durée de vie de la flotte. Si le gouvernement devait prendre une décision pour remplacer les appareils perdus, les coûts dépendraient de l’année budgétaire au cours de laquelle les appareils de remplacement en question seraient achetés. Bien que les coûts des répercussions qu’entraînerait le remplacement d’appareils en cas de perte ne figurent pas dans les estimations des coûts du cycle de vie, ils s’élèveraient approximativement à 1 milliard de dollars.

Structure de la force. Le Canada mène des opérations de chasse quotidiennes à partir de deux bases d’opérations principales, l’une à la 3e Escadre Bagotville (Québec) et l’autre à la 4e Escadre Cold Lake (Alberta). Chacune de ces bases héberge un escadron d’appui tactique. De plus, la 4e Escadre Cold Lake héberge une unité d’instruction opérationnelle où s’entraînent les pilotes de CF-18. Cinq emplacements d’opérations avancées et quatre bases d’opérations déployées disposent également des infrastructures et des services consacrés au soutien des opérations de chasse nationales. En ce moment, on ne prévoit pas changer la structure de la force. Lorsqu’une décision sera prise au sujet de l’appareil qui remplacera les CF-18, les concepts d’opérations, l’instruction et le soutien seront redéfinis de manière à correspondre aux aspects propres à la technologie connexe, et les estimations de coûts seront modifiées en conséquence.

Hypothèses de la phase de développement

Les coûts liés particulièrement à la phase de développement tiennent compte des activités nécessaires pour que le projet atteigne la phase de la mise en œuvre et, conformément au cadre de KPMG, ils sont intégrés aux estimations des coûts du cycle de vie.

Gestion du projet. Le ministère de la Défense nationale doit établir un bureau de projet responsable d’assurer le soutien de la planification et de la livraison de la nouvelle flotte de chasseurs, qui constitue une importante ressource. Ce bureau demeura en contact avec divers ministères tels que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ainsi qu’Industrie Canada pour s’assurer que les activités d’approvisionnement répondent aux divers objectifs qui respectent les politiques et les principes du gouvernement.

Les coûts de développement engagés avant l’approbation du projet sont financés à partir du budget de référence existant du Ministère. Ces coûts comprennent les salaires et les frais de voyage du personnel de la Défense nationale, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et du Secrétariat national d’approvisionnement en chasseurs.

Protocole d’entente sur l’avion d’attaque interarmées. Les contributions versées dans le cadre du Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent de l’avion d’attaque interarmées servent à financer les éléments communs préétablis du Programme de l’avion d’attaque interarmées, tels que le soutien administratif au programme et ultérieurement le développement subséquent des modifications et des mises à jour de l’appareil. Les versements prévus en vertu du Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent à compter de juillet 2010 jusqu’à la fin du cycle de vie du programme, soit 2051, sont comptabilisés dans les estimations de coûts liées au développement.

Hypothèses de la phase d’acquisition

Les coûts d’acquisition incluent le prix que le Canada paiera pour se procurer les avions de remplacement du CF-18. Les coûts d’acquisition comprennent les coûts ponctuels associés à l’achat de l’avion, à l’équipement auxiliaire, à l’infrastructure, aux systèmes d’information, à une capacité de reprogrammation des logiciels de mission, à la formation initiale de l’équipage de bord et des équipes au sol, aux armes, à l’équipement de soutien, aux pièces de rechange initiales et à la gestion de projet. Les hypothèses relatives aux coûts d’acquisition sont présentées ci‑dessous.

Coût unitaire départ usine. Étant donné la capacité de la technologie moderne des aéronefs et des simulateurs, on prévoit qu’une flotte pouvant atteindre 65 avions sera en mesure de fournir la capacité et la flexibilité nécessaires pour que le Canada puisse remplir et soutenir ses engagements en matière de défense, au pays et à l’étranger. L’estimation actuelle de l’acquisition des avions de remplacement des CF-18 est fondée sur le coût d’acquisition prévu pour les 65 avions F‑35A, soit les avions à décollage et à atterrissage classiques. Le coût unitaire départ usine comprend les coûts d’un appareil en état de voler, incluant le moteur et les systèmes de mission tels que les radars, les radios et les autres équipements électroniques ainsi que les systèmes de véhicule tels que le train d’atterrissage, les volets et les ailerons.

Diminution des sources de fabrication. Le terme « diminution des sources de fabrication » renvoie à la perte de sources d’approvisionnement pour les pièces ou les matières premières nécessaires au développement, à la production ou au soutien postérieur à la production d’un aéronef ou d’un équipement. Une telle perte survient quand un fabricant cesse de produire une pièce ou des matières premières pour des raisons économiques. Par exemple, une puce d’ordinateur n’est plus requise dans l’ensemble du marché, et le fabricant estime qu’il n’est pas profitable de la produire exclusivement à des fins militaires. La perte de sources d’approvisionnement peut également arriver lorsqu’une nouvelle loi touchant la santé, la sécurité, l’environnement ou autre interdit la production d’un article, par exemple un certain type d’adhésif requis pour un aéronef ou un équipement. Il est généralement difficile et coûteux de trouver des solutions à la diminution des sources de fabrication. Les investissements dans la diminution des sources de fabrication assistent un pays à acquérir et maintenir ses avions tel que requis.

Dans le cas du programme du F‑35A, on estime actuellement à quelque 78 millions de dollars les coûts que le Canada pourrait avoir à assumer en raison de la diminution des sources de fabrication. Toutefois, il est prévu que les investissements associés à la diminution des sources de fabrication donneront lieu à un crédit, plus tard au cours du programme. C’est en raison de ce crédit compensatoire que les coûts liés à la diminution des sources de fabrication n’ont pas été inclus dans l’estimation des coûts d’acquisition.

Équipement auxiliaire. L’équipement auxiliaire comprend l’équipement de survie spécialisé de l’équipage de bord, les visiocasques, les réservoirs de carburant externes et les pylônes servant au transport des armes à l’intérieur ou à l’extérieur de l’appareil. Les coûts d’acquisition incluent cet équipement.

Installation du soutien. Cet élément de coût englobe l’achat de l’équipement et des services nécessaires au soutien de l’avion F‑35A :

Pièces de rechange initiales. Il est nécessaire de faire une acquisition initiale de pièces de rechange pour soutenir le fonctionnement d’une nouvelle flotte. Ces pièces de rechange comprennent les pièces de remplacement des avions (par exemple des ensembles de boites d’engrenages, des échangeurs de chaleur), ainsi que les articles consommables, tels que les pneus et les lubrifiants. La quantité précise de pièces nécessaires est fondée sur la fiabilité prévue et les renseignements sur la maintenance, ainsi que sur les paramètres opérationnels, tels que le nombre d’aéronefs, les emplacements des opérations et l’environnement opérationnel, par exemple les opérations par temps froid. Une estimation du coût nécessaire pour l’établissement des stocks initiaux au niveau de la base fait partie des estimations des coûts d’acquisition. Toutefois, les besoins continueront de se préciser à mesure que se clarifieront les concepts canadiens d’opérations et de soutien de la flotte de remplacement, et il en sera de même des estimations des coûts.

Laboratoire de reprogrammation. Comme tous les chasseurs modernes, dont le CF-18, le F‑35A est équipé de capteurs (p. ex., radars, électro-optiques, infrarouges, de communication) qui détectent les menaces dans les airs ou au sol. Il faut reprogrammer ces capteurs pour qu’ils puissent continuer de reconnaître et de classer correctement ce qu’ils détectent. Dans le cas des avions perfectionnés comme le F‑35A, la programmation vise à rapprocher ou à « fusionner », à l’intention du pilote, les données provenant de la gamme complète de capteurs dans une seule source d’information. Actuellement, les Forces canadiennes n’ont pas la capacité requise pour accomplir ce travail de reprogrammation des logiciels, ni l’équipement requis pour appuyer un système perfectionné. Dans le but de réduire les coûts, tout en répondant aux besoins opérationnels du Canada, on envisage une collaboration avec d’autres pays partenaires du Programme de l’avion d’attaque interarmées pour mettre en place cette capacité. L’estimation actuelle du coût de cette capacité partagée de reprogrammation de logiciels est comprise dans l’estimation du coût total de l’éventuelle acquisition d’une flotte canadienne de F‑35A.

Infrastructure. Il faut prévoir la construction et la modernisation d’infrastructures dans deux bases d’opérations principales, soit à Bagotville (Québec) et à (Cold Lake) (Alberta), et dans cinq emplacements avancés d’opérations, soit à Inuvik et à Yellowknife (Territoires du Nord‑Ouest), à Iqaluit et à Rankin Inlet (Nunavut) et à Goose Bay (Terre‑Neuve‑et‑Labrador). On a produit une estimation préliminaire de ce qu’il en coûterait pour héberger la flotte de F‑35A en se basant sur un certain nombre d’hypothèses de planification liées aux concepts opérationnels élaborés au Canada et sur les connaissances actuelles concernant les exigences en matière d’installation publiées par le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées. Cette estimation englobe les travaux de construction et de modernisation essentiels à la mise en service du F‑35A si l’on veut atteindre la capacité opérationnelle totale. Elle comprend également des besoins tels que le réaménagement des hangars pour permettre l’emploi du nouvel équipement, la construction des installations protégées requises et la modification de l’infrastructure actuelle de la technologie de l’information. L’estimation actuelle des besoins en matière d’infrastructure est incluse dans l’estimation du coût total de l’éventuelle acquisition d’une flotte canadienne de F‑35A, qui ne comprend toutefois pas les coûts de recapitalisation de l’infrastructure.

Armes et munitions. Les Forces canadiennes conserveront les armes déjà dans leurs stocks pouvant être employées pour la flotte de F-35A. En ce qui a trait au projet du F‑35A, l’estimation des coûts d’acquisition prévoit l’achat d’un stock initial de munitions et de dispositifs de prévention (p. ex., des fusées éclairantes).  Le stock de munitions et de dispositifs de prévention du CF-18 sont incompatibles avec le F-35A. Pendant le cycle de vie de la flotte de remplacement, on étudiera la possibilité d’acheter de nouvelles armes qui seront financées au moyen de projets distincts.

Formation. Lorsqu’on adopte une nouvelle flotte d’aéronefs, peu importe laquelle, il faut prévoir une formation initiale pour que l’équipage de bord et le personnel de soutien puissent s’y adapter, ainsi qu’une formation continue afin d’assurer la sécurité et l’efficacité des opérations et du soutien de la flotte, tout au long de son cycle de vie. Dans le cadre du Programme de l’avion d’attaque interarmées, les centres de formation situés aux États-Unis offriront la formation initiale à tous les utilisateurs de l’avion d’attaque interarmées afin qu’ils puissent satisfaire aux exigences initiales de formation. Selon l’hypothèse de planification actuelle du Canada, cette capacité servira à former un premier groupe de pilotes et de membres du personnel chargés de la maintenance et du soutien, dans le but de constituer la « masse critique » nécessaire avant de transférer la formation au Canada. Les planificateurs tiennent pour acquis que, pour répondre aux besoins de formation à long terme, les emplacements d’opérations actuels des CF-18 seront modernisés par l’ajout des différents simulateurs de formation des F‑35A (simulateurs de vol, matériel d’instruction sur la maintenance des aéronefs, etc.). Les coûts associés à la formation initiale aux États-Unis sont inclus dans les estimations actuelles des coûts d’acquisition.

Bureau de gestion du programme. La Défense nationale doit continuer de financer un bureau de gestion de programme afin d’appuyer la phase d’acquisition. Les coûts de gestion de projet comprennent des éléments tels que : les salaires et les avantages du personnel militaire et civil de la Défense nationale; des services professionnels pour réaliser des études relatives à la définition; des droits et des frais de service versés à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada; les frais afférents à un bureau, notamment les frais de déplacement et les coûts de la technologie de l’information, du matériel de bureau, des locaux et de la traduction. Après l’approbation d’un projet, ces dépenses sont financées à même le budget d’acquisition jusqu’à ce que la flotte de remplacement atteigne la capacité opérationnelle totale et que le bureau de projet ferme. Ces coûts sont inclus dans les estimations des coûts d’acquisition.

Autre. La dernière catégorie d’éléments de coût concernant l’acquisition inclut les biens fournis par le gouvernement; le développement d’une interface entre le système intégré de gestion de l’information et le système de gestion du matériel de la Défense nationale; la familiarisation avec l’avion et les vols d’essai; la construction d’une installation protégée pour stocker les données classifiées sur le F‑35A et d’autres articles variés.

Hypothèse de la phase de soutien

Les coûts du soutien sont ceux associés au soutien du chasseur tout au long de son cycle de vie. Ils comprennent le matériel utilisé, les révisions et les réparations majeures, le soutien fourni par un entrepreneur, le soutien continu et la reprogrammation de logiciels. Les hypothèses relatives aux coûts du soutien sont présentées ci-dessous.

Coûts du soutien. Le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées a fourni près de 100 p. 100 des données qui ont servi à estimer les coûts de la présente catégorie. Comme les coûts de soutien ne sont pas encore arrivés a maturité, ces estimations demeurent fondées, en grande partie, sur des analyses paramétriques et devraient conséquemment être considérées comme approximatives. Tel que mentionné dans la partie V (Risques et incertitudes liés aux coûts) en acquérant de l'expérience sur la flotte complète de F-35A, ces estimations de coûts de soutient vont continuer de se préciser et seront fondées sur l'expérience acquise. Ces estimations sont encore largement fondées sur des analyses paramétriques et il ne faut pas oublier qu’elles sont très approximatives. À mesure que l’expérience de la flotte mondiale des F‑35A s’enrichira, les estimations des coûts du soutien évolueront et seront basées sur la réalité. Selon les hypothèses du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées et les données connexes fournies, les avions ne recevront pas de réparations majeures durant la dernière année de leur vie utile; par conséquent, aucun coût de soutien n’est inclus dans l’estimation touchant la dernière année d’utilisation des avions.

Contingent annuel d’heures de vol. Le contingent annuel d’heures de vol est l’un des facteurs importants à considérer dans les coûts du soutien. Il s’agit en fait d’un nombre d’heures de vol. Dans les estimations, on emploie un contingent de 11 700 heures (près de 20 p. 100 de moins que celui actuellement prévu pour les CF-18) ou 15 heures par mois, par avion. Dans les nouvelles flottes d'aéronefs, l'utilisation de simulations de plus en plus perfectionnées est maximisée de façon à réduire les coûts associés au soutien et aux opérations et afin d'optimiser la vie utile de l'avion. À mesure que se préciseront les concepts d’opérations et de formation durant la phase de définition du projet, on saura mieux à quel point on peut réduire les contingents annuels d’heures de vol. Les estimations des coûts se préciseront dans le même sens.

Consommation au niveau de l’unité. Cet élément de coûts représente les coûts permanents de la maintenance et des réparations des avions et des systèmes connexes. Cet élément comprend le coût des pièces, des articles consommables et de la main-d’œuvre. Outre le coût d’achat des pièces de rechange mentionné dans les coûts d’acquisition, le coût du matériel consommé pour le fonctionnement et la maintenance d’un avion est inclus dans les coûts du soutien. Ces coûts englobent les systèmes des aéronefs, les systèmes de propulsion et les pièces de remplacement du matériel de soutien. Ils comprennent également les articles consommables achetés de façon courante pour maintenir les stocks à un niveau pouvant répondre aux besoins des opérations nationales et internationales. Les besoins annuels prévus pour tous les biens de remplacement font partie des estimations des coûts du soutien.

Dépôt. Tout au long de la vie utile d’une flotte, les avions, les moteurs et leurs composants ainsi que le matériel de soutien connexe doivent faire l’objet de révisions ou de travaux de maintenance. Ces travaux seront effectués dans des dépôts de réparation centraux, dans les installations de réparation d’entrepreneurs ou sur place par les équipes des dépôts. Les coûts annuels prévus pour la main-d’œuvre et le matériel ainsi que les coûts indirects découlant de ces activités sont inclus dans les estimations des coûts du soutien.

Appui des entrepreneurs. Il est possible que l’on fasse appel à des entrepreneurs pour assurer un appui à la flotte, par exemple pour la gestion, l’ingénierie et la formation. Cet élément de coût comprend également les réparations effectuées dans les centres de formation, les réparations des simulateurs d’entraînement et de l’équipement de bureau, ainsi que le soutien et la gestion de la chaîne d’approvisionnement mondial. Tous les coûts associés à l’appui des entrepreneurs sont compris dans les estimations des coûts du soutien.

Soutien continu et autre soutien. Cet élément englobe les coûts suivants :

Hypothèse de la phase de et de fonctionnement

Couts de fonctionnement. Les coûts de fonctionnement englobent tous les coûts associés au fonctionnement de l’avion. Il s’agit des salaires du personnel militaire, des coûts de fonctionnement de base, des coûts liés au matériel et aux munitions pour l’entraînement. Comme certains de ces coûts se rapportent aux conditions particulières dans lesquelles une flotte de chasseurs sera utilisée au Canada, le Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées ne les a pas estimés pour les pays partenaires. Une analogie tirée de l’expérience des Forces canadiennes avec le CF-18 a servi de base pour les estimations de coûts de fonctionnement pendant le cycle de vie de la nouvelle flotte. Les coûts de fonctionnement ont été échelonnés selon un calendrier théorique de livraison des appareils.

Personnel. Cet élément comprend les coûts associés à l’ensemble des membres du personnel qui soutiennent directement ou indirectement une flotte au niveau d’une base. Il s’agit, entre autres, des pilotes et du personnel affecté à la maintenance des avions, du personnel médical et administratif et du personnel militaire chargé de la reprogrammation de logiciels de missions. L’estimation actuelle des coûts en personnel est fondée sur la structure de la flotte de CF-18.

Fonctionnement. Les coûts de fonctionnement se rapportent aux coûts de fonctionnement et de soutien d’une flotte, notamment, aux coûts de carburant aviation, d’utilisation d’armes et de munitions à des fins d’entraînement et aux coûts liés à l’infrastructure de soutien au niveau d’une base, au matériel (services administratifs, médicaux, de lutte contre les incendies, etc.) et à la maintenance. Les taux d’utilisation sont fondés sur les données relatives aux CF-18 et ont été rajustés en fonction des paramètres de planification du projet, par exemple, le contingent annuel d’heures de vol anticipé.

Compte tenu de la phase actuelle du projet, on s’attend à de possibles modifications de certaines hypothèses de fonctionnement qui sous-tendent les estimations des coûts de fonctionnement. Par exemple :

• une flotte d’avions plus petite (jusqu’à 65 appareils plutôt que les 77 avions CF-18 actuels) pourrait permettre une réaffectation du personnel;
• la définition des concepts de maintenance et de support pour une nouvelle flotte de F-35A peut offrir des possibilités de réaliser des économies; et
• la définition d’un concept d’entraînement peut s’avérer une occasion de réduire davantage les coûts de carburant ou de munitions pour l’entraînement.

Il faut poursuivre le travail de définition afin de confirmer les estimations des coûts de fonctionnement.

Phase d’élimination – Hypothèses

Le Canada n’a pas encore établi de plan d’élimination pour le F-35A. Certaines options d’élimination pourraient comprendre la vente de cellules comme matériel excédentaire, que ce soit en entier ou comme pièces de rechange, le remisage de cellules pour utilisation ultérieure, le démantèlement ou la destruction de l’avion, ou offrir les F-35A à des musées comme artefacts ou à des fins d’exposition. Le F-35A a été conçu pour effectuer 8 000 heures de vol et sa durée de vie est estimée à 30 ans. Compte tenu du contingent annuel de vol actuellement prévu et du profil d’utilisation du Canada, il pourrait rester une partie de cette durée de vie théorique, le moment venu de l’élimination.  L’estimation des coûts d’élimination du F-35A a été préparée en utilisant les principes exposés dans le rapport [United States Government Accountability Office report GAO/AIMD-98-9 - DOD’s Liability for Aircraft Disposal Can Be Estimated].

6. Estimation du coût du cycle de vie

Le présent rapport est fondé sur les estimations de coûts à l’échelle du programme, selon la recommandation du rapport de KPMG⁶. Par conséquent, les estimations dans le présent document comprennent l’acquisition de chasseurs de remplacement et le coût pour rendre ces chasseurs opérationnels et disponibles. Les coûts liés aux opérations à l’étranger (par exemple avec les Nations Unies ou l’OTAN) ou aux opérations normalement désignées comme des opérations de contingence ne sont pas inclus, car il est impossible de les prévoir à l’heure actuelle.

Sauf indication contraire, tous les montants sont exprimés en millions de dollars canadiens et ajustés pour tenir compte de l’inflation. Comme il a été mentionné précédemment, la terminologie normalisée utilisée au gouvernement du Canada pour exprimer un montant ajusté en fonction de l’inflation est le dollar de l’année budgétaire ($ AB).  Les coûts sont sans taxes.

La présente estimation des coûts utilise comme date de référence à laquelle commence l’accumulation des coûts, l’année 2010 où le gouvernement a pris la décision politique de faire l’acquisition de F-35A. Étant donné qu’auparavant, il n’y avait pas de décision formelle relative à l’acquisition du F-35A, tous les fonds dépensés avant cette date sont considérés comme étant exclus de la portée du programme, comme suit :

Fondement de l’estimation

Cette estimation est basée sur le plan de projet en date de juillet 2012 et comprend le taux de change des devises étrangères et les données sur l’inflation évalués en juillet 2012. L’estimation s’inspire en grande partie du rapport bilatéral sur les coûts canadiens préparé par le Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées et fourni au Canada en mai 2012. Le rapport bilatéral sur les coûts canadiens a été préparé en utilisant les mêmes données qui ont été utilisées pour préparer le rapport sur les acquisitions sélectionnées de 2011 (SAR 2011) du département de la Défense des États-Unis, publié en mars 2012. Cette estimation couvre la période débutant dans l’année financière 2010‑2011 et se terminant dans l’année financière 2051-2052, 30 ans après la livraison prévue du dernier avion.

Maturité de l’estimation des coûts. Le Projet de capacité de la prochaine génération de chasseurs est à la phase d’analyse des options. À cette étape du projet, la Défense nationale détient des pouvoirs limités pour faire des études et produire des renseignements détaillés sur les coûts. Même si les données concernant certains éléments de coûts comme les coûts unitaires récurrents de sortie d’usine et d’autres coûts d’acquisition sont relativement fidèles, il faut considérer que l’ensemble de cette estimation ne donne qu’une idée approximative des coûts jusqu’à ce que la phase de définition financée du projet soit terminée. Une activité particulière, si le Conseil du Trésor accorde l’autorisation de dépenser et le projet atteint la phase de définition financée, serait d’améliorer l’établissement des coûts du cycle de vie pour arriver à une estimation fondée sur des études et des analyses détaillées de facteurs tels que les exigences relatives à l’entraînement initial et à long terme.

Devises étrangères. Les dollars des États-Unis ont été convertis en dollars canadiens en utilisant les taux de conversion prévus par la firme de prévisions indépendante Consensus Economics. Ces prévisions sont établies à partir des taux annuels prévus, avec un taux à long terme stable à compter de 2018. Le taux de change moyen à long terme utilisé dans la présente estimation des coûts est de 1 $ canadien = 0,94 $ des États-Unis, en se fondant sur le rapport de juillet 2012 de Consensus Economics. À différents degrés, les pays partenaires mettent en place des stratégies pour les protéger des fluctuations du taux de change. Ces stratégies varient d’un régime neutre, « sans profit, ni perte », avec leur trésor national, d’une stratégie de couverture de la devise plus limitée en cours d’année jusqu’à une stratégie sans aucune protection contre les fluctuations du taux de change des devises étrangères.

Inflation. Les indices d’inflation ont été intégrés dans les coûts fournis par le Projet du chasseur de la prochaine génération. Dans tous les autres cas, l’inflation est basée sur le Modèle économique du ministère de la Défense nationale.

Sources de données sur les coûts

Le Projet du chasseur de la prochaine génération est la source de la majorité des données reliées aux estimations de coûts du F-35A.  Ceci étant dit, il existe des distinctions parmi les différentes phases de cycle de vie.  Le résumé suivant illustre ces distinctions et commente le niveau de fiabilité des diverses estimations.

Coûts d’élaboration. L’estimation des coûts d’élaboration comprend deux sources de données distinctes. Ces coûts sont les données sur les paiements relatifs au Protocole d’entente fournies par le Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées et des données canadiennes liées aux coûts de gestion de projet.

Coûts d’acquisition. Le Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées présente des estimations pour environ 90 pour cent des données sur le coût des acquisitions. Les données provenant du Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées sont fondées sur le rapport sur les acquisitions sélectionnées de 2011 (SAR 2011) comme il est indiqué dans le rapport bilatéral sur les coûts canadiens. Le Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées continue de préciser ses estimations, et continuera de les mettre à jour au moins une fois par année. La présente estimation considère les estimations de coûts du Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées comme une idée approximative de l’ampleur des coûts. Cependant, les estimations reposent sur les coûts actuels de production, et de ce fait, leur qualité s’améliore. Les montants des estimations du Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées exprimés en dollars des États-Unis ont été convertis en dollars canadiens et harmonisés selon les années
financières canadiennes.

Coûts du soutien. Le Bureau du programme de l'avion d'attaque interarmées présente presque 100 pour cent des données des estimations dans cette catégorie de coûts. Ces estimations reposent en grande partie sur des analyses paramétriques et devraient être considérées comme une idée approximative de l’ampleur des coûts. Les coûts du soutien sont échelonnés et commencent à la livraison du premier avion.

Coûts de fonctionnement. Les coûts de fonctionnement sont échelonnés selon le profil d’acquisition. La définition du projet fournira un concept de fonctionnement détaillé pour le F-35A. Sans pouvoir s’inspirer des études de la définition du projet et des données empiriques du fonctionnement des avions F‑35A, ces estimations utilisent les coûts de fonctionnement des CF-18 à titre indicatif. L’estimation des coûts de fonctionnement est considérée comme une idée approximative de l’ampleur des coûts.

Coûts d’élimination.  La présente estimation des coûts d’élimination du F-35A a été préparée en utilisant les principes exposés dans le rapport [United States Government Accountability Office report GAO/AIMD-98-9 - DOD’s Liability for Aircraft Disposal Can Be Estimated]. En ce moment, il n’existe pas de plan d’élimination pour le F-35A, étant donné qu’aucune activité reliée à l’élimination n’est prévue dans un avenir proche.

Estimation des coûts de l’ensemble du cycle de vie (2010-2052)

Le tableau suivant résume les estimations des coûts de l’ensemble du cycle de vie du programme du F‑35A canadien du début du développement du programme en 2010 jusqu’à l’élimination du dernier appareil en 2052.

7. Examen par un tiers indépendant

KPMG, le tiers indépendant engagé par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, a préparé un cadre du cycle de vie pour la Défense nationale après avoir examiné les politiques du gouvernement du Canada, les directives ministérielles et les pratiques exemplaires internationales. Le cadre est consigné par écrit dans le rapport de KPMG, intitulé Rapport de KPMG - Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie et publié le 27 novembre 2012. L’estimation des coûts contenue dans cette mise à jour annuelle a été préparée en tenant compte de ce cadre. 

La firme KPMG a ensuite effectué une vérification indépendante des hypothèses du projet de la Défense nationale et les coûts estimés, qui totalisent 44,8 milliards de dollars,  présentés dans cette mise à jour annuelle, incluent le développement de programme, l’acquisition, le soutien, les opérations et l’élimination.

La firme KPMG a conclu dans son rapport Next Generation Fighter Capability: Independent Review of Life Cycle Cost que, dans l’ensemble, la Défense nationale a appliqué les principes clés du cadre de cycle de vie pour effectuer ses estimations. D’autres constats et recommandations furent apportés. 
Ceci étant dit, aucune différence chiffrable ne fut notée par suite de ces constats.

À la suite des recommandations émises par la firme KPMG, la Défense nationale prévoit effectuer régulièrement des examens et une mise à jour des estimations des coûts du cycle de vie. Cette façon de procéder entraînera une évolution et une plus grande précision des estimations avec le temps. Plus précisément, la Défense nationale :

• officialisera et documentera son plan d’établissement du coût financier du LCC;
• continuera de mettre à jour régulièrement les hypothèses principales et les estimations des coûts du cycle de vie et s’assurera que les modifications consenties sont inscrites dans les estimations du cycle de vie dans un délai approprié;
• poursuivra les examens et les mises à jour de la structure de répartition des coûts afin de veiller à ce que les estimations des coûts tiennent compte de toutes les exigences de la capacité;
• améliorera et simplifiera le modèle des coûts financiers utilisé pour préparer les estimations des coûts du cycle de vie afin de le rendre plus souple et que les éléments soient plus retraçables, ce qui facilitera l’analyse de sensibilité;
• consultera d’autres organismes gouvernementaux en vue de gérer de façon proactive le risque associé à la devise étrangère;
• poursuivra les améliorations aux estimations de coûts du F‑35A;
• effectuera une analyse approfondie et communiquera les hypothèses principales concernant la vie utile de l’avion; et
• Continuer à affiner le calcul de la réserve de prévoyance, y compris sa répartition entre les éléments de coûts, tout en continuant à respecter la direction du gouvernement selon laquelle le coût total d'acquisition ne peut pas dépasser 9 milliards de dollars.

V. Risques et incertitudes liés aux coûts

1. Explication de la terminologie

La section sur les risques et les incertitudes liés aux coûts présente tout d’abord une explication de certains termes qui figureront pour la première fois dans la Partie V.

Estimation ponctuelle : Une estimation ponctuelle est une figure qui représente la meilleure estimation d’un élément de coûts. L’estimation ponctuelle n’indique ni la précision ni son niveau d’incertitude.

Élasticité du coût et analyse : L’analyse de l’élasticité du coût du F‑35A examine les répercussions négatives ou positives sur le coût qu’entraîneraient les changements liés, entre autres, à l’inflation ou au taux de change.

Intervalle de confiance : À l’étape où se trouvent le programme et le processus d’estimation des coûts, il y a des incertitudes et des risques considérables associés aux hypothèses sous-jacentes et aux estimations. Pour donner une idée des variations de coûts possibles d’une estimation ponctuelle, le présent rapport des coûts fournit une analyse de l’élasticité des éléments de coûts principaux. La fiabilité d’une estimation ponctuelle est souvent présentée à l'aide d'une fourchette de données, appelée intervalle de confiance, qui est exprimée en pourcentage. Un niveau de confiance de 90 p. 100 signifie que le vrai coût tombera dans l’intervalle de confiance 90 fois sur 100.

Profil d’achat : Comme il a été indiqué précédemment, le profil d’achat constitue le plan d’achat d'un pays. Le profil d’achat tient compte du nombre d’appareils qui sera acheté et du nombre qui sera livré et à quel moment. Puisque le coût d’acquisition de l’appareil fluctue d’une date de livraison à une autre, le profil d’achat d’un pays est un facteur essentiel à l’établissement de coûts de l’appareil ou de la flotte.

Graphique en tornade : Un graphique en tornade est un type de diagramme à barres particulier dont les barres sont présentées de gauche à droite plutôt que de haut en bas. Il est appelé graphique en tornade puisque la manière de présenter les valeurs, soit les plus élevées en haut et les moins élevées en bas, lui donne la forme d’une tornade. Les graphiques à barres horizontales présentés dans cette section l’illustrent bien.

2. Introduction

Le modèle d’établissement des coûts de la Défense nationale est alimenté par les estimations des coûts d’acquisition et de soutien provenant du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées et par les estimations des coûts de développement, de fonctionnement, de soutien et d’élimination de la Défense.

Le modèle produit une estimation ponctuelle qui a été corrigée en fonction des risques des coûts du cycle de vie complet du programme de F‑35A.

Les sections du rapport qui suivent, définissent les risques et incertitudes associés à chacune des phases séquentielles de cycle de vie du programme.

Il y a, cependant, deux facteurs de risques, soit les fluctuations de la devise étrangère et l’inflation, qui affectent chaque phase de cycle de vie.  Ces deux facteurs de risques sont définis ci-bas.

Fluctuations du taux de change. Le taux de change constitue un risque important et incontrôlable de l’estimation des coûts du programme. Le taux de change du dollar canadien par rapport à la devise américaine est plutôt instable. Il a subi des fluctuations de plus de 40 p. 100 au cours des 10 dernières années et de plus de 10 p. 100 dans une seule année. Pour ce qui est de l’estimation des coûts, les données en dollars américains ont été converties en dollars canadiens à l’aide d’un taux de change fourni par Consensus Économiques, une entreprise de prévision indépendante.

Le taux de change à long terme utilisé dans la présente estimation des coûts est celui que l’entreprise a présenté en juillet 2012 (1 $ CAN = 0,94 $ US). Les incertitudes liées au taux de change s’appliquent à toutes les phases du programme. Le taux de 0,94 $ produit un intervalle de confiance de près de 75 p. 100. Le taux du 26 novembre 2012 (quasi parité) produit un intervalle de confiance de 50 p. 100 tandis qu’un taux de 0,78 $ produit un intervalle de confiance de 95 p. 100.

Inflation. Le projet est touché par les variations de prix nationales et internationales. De plus, les biens et services propres à la Défense nationale, dont bon nombre ne sont pas généralement achetés par la population en général, subissent des pressions inflationnistes dont les indices de prix globaux nationaux ne tiennent pas compte⁷. Or, ces pressions inflationnistes ont été intégrées aux estimations du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées ainsi qu’au modèle économique de la Défense nationale. Pour ce qui est du cadre de l’estimation des coûts présentée dans ce document, les sommes sont exprimées en dollars de l’année budgétaire et corrigées en fonction de l’inflation.

3. Risques et incertitudes liés aux coûts de développement

Les paiements versés aux termes du Protocole d’entente du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées sont libellés en dollars américains. Une différence d’un cent (1 ¢) dans le taux de change entre le dollar canadien et le dollar américain aura une incidence sur l’estimation du coût de la phase de développement du programme d’environ 3 millions de dollars.

Les coûts partagés, payés annuellement par les participants au Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent sont utilisés pour les dépenses ponctuelles du Programme de l’avion d’attaque interarmées liées à la mise en place de la production (par exemple l’outillage), aux activités d’ingénierie ponctuelles touchant le développement subséquent et à l’administration du programme jusqu’en 2051, date d’expiration du Protocole d’entente.

Il est possible qu’il soit nécessaire, en raison de facteurs économiques, de coûts supérieurs aux prévisions ou d’une modification dans la participation au Protocole d’entente, d’accroître la répartition des coûts établie en 2006 par les partenaires du Protocole d’entente. Le Protocole d’entente précise que le plafond de 551,6 millions de dollars américains pour la participation du Canada au Protocole d’entente sur la production, le soutien et le développement subséquent ne peut être relevé qu’au moyen d’une modification officielle.

4. Risques et incertitudes liés aux coûts d’acquisition

Le graphe en tornade ci-bas illustre les facteurs majeurs de risque ainsi que leur impact sur les estimations de coût d’acquisition.  Veuillez noter que la deuxième barre à partir du haut illustre l’impact le plus significatif  sur les estimations de coût d’acquisition; et la barre au bas du graphe illustre l’impact le moins significatif.  Les barres vertes et les nombres entre parenthèses en bas, à gauche, illustre des estimations du coût réduites.  Les barres rouges et les nombres entre parenthèses en bas, à droite, illustre des hausses d’estimations de coût.

Taux de change. Une différence d’un cent (1 ¢) dans le taux de change entre le dollar canadien et le dollar américain aura une incidence sur l’estimation du coût de la phase de développement d’environ  80 millions de dollars. La figure 1 illustre les répercussions que cette imprévisibilité pourrait avoir sur l’estimation des coûts d’acquisition. Le taux de 0,94 dollar assure un intervalle de confiance de quelque 75 p. 100 et sert de point de départ à l’estimation des coûts de base. Le taux du 26 novembre 2012 (quasi-parité) offrait un intervalle de confiance de 50 p. 100 et aurait eu pour effet de réduire l’estimation de plus de 400 millions de dollars, alors qu’un taux de 0,78 dollar, offrant un intervalle de confiance de 95 p. 100, se traduirait par une augmentation de l’estimation d’environ 1,8 milliards de dollars.

Courbe d’apprentissage et de production. Le coût unitaire départ usine fourni par le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées est basé sur une approche d’ingénierie précise ascendante, elle-même fondée sur des données commerciales confidentielles soumises au Bureau du programme par l’entrepreneur. On pourrait calculer l’intervalle de confiance, à partir des composants de base en montant, afin d’obtenir un intervalle de confiance correspondant à peu près à l’estimation du coût unitaire départ usine du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées. Il faudrait toutefois posséder des connaissances complexes des pratiques et des processus particuliers de fabrication.

La Défense nationale utilise plutôt un modèle descendant indépendant pour estimer le coût unitaire départ usine du F‑35A ainsi que pour valider l’estimation du coût unitaire départ usine du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées et réaliser des analyses de sensibilité de haut niveau⁸.

L’effet d’apprentissage repose sur l’hypothèse qu’en commandant une quantité importante d’un système au fil du temps, on pourra acquérir une expérience de la production de ce système, année après année, ce qui réduira le coût unitaire. La notion qui sous-tend l’effet de production est que le nombre d’aéronefs produits au cours d’une période donnée devrait réduire le coût unitaire grâce à une plus grande efficacité opérationnelle et à une répartition des coûts fixes sur un plus grand nombre d’unités.

La figure 2 illustre la relation entre les gains d’efficacité attribuables à l’apprentissage/la production et les coûts unitaires départ usine. 

La ligne noire continue représente la courbe des coûts estimés par le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées. La portion en bleu correspond à la bande de confiance de 95 p. 100 fondée sur les données du rapport sur les acquisitions sélectionnées, alors que les lignes grises pointillées représentent les courbes des coûts possibles si le taux de production et les taux d’amélioration des coûts s’écartent de la situation optimale.

Si les facteurs d’efficacité liés à l’apprentissage et à la production devaient subir une variation de 3 p. 100 (soit dans la portion en bleu), avant que le Canada ait passé sa commande, l’effet combiné pourrait changer le coût unitaire départ usine de quelque 28 p. 100, ce qui correspond à une variation d’environ 1,7 milliards de dollars dans le coût d’acquisition.

Inflation. L’estimation du coût du cycle de vie tient compte des hypothèses tant des États-Unis que du Canada. Bien qu’il soit impossible de prédire avec précision les taux d’inflation jusqu’à ce que tous les aéronefs soient livrés, cette estimation des coûts repose sur les prévisions de l’inflation fournies par le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées et le Modèle économique du ministère de la Défense nationale. Ces données permettent d’évaluer l’incidence si les taux d’inflation prévus intégrés aux estimations variaient de 1 p. 100 pendant la phase d’acquisition du projet, ce qui se traduirait par un écart d’environ 500 millions de dollars dans le coût d’acquisition.

Modification du nombre d’avions produits. Selon l’un des principes clés du programme de l’avion d’attaque interarmées, il faut un taux de production élevé pour que l’avion soit abordable. Il s’agit d’un projet multinational, et le coût d’un avion payé par chaque partenaire varie selon le nombre réel d’avions produits et vendus. Même si les estimations de base des coûts d’acquisition sont fondées sur les profils d’achat des neuf pays partenaires décrits dans le rapport sur les acquisitions sélectionnées, ces profils d’achat, et les comportements d’achat réels, peuvent changer avec le temps.

Par exemple, certains pays pourraient réduire le nombre total de chasseurs qu’ils comptent acheter, ce qui entraînerait une augmentation du coût unitaire départ usine de chaque avion d’attaque. Une étude de la Défense nationale⁹ sur les effets éventuels de ce facteur de risque révèle qu’une réduction de 400 avions se traduirait par une hausse des coûts d’acquisition d’environ 500 millions de dollars pour le Canada.

Autre profil d’achat. Les pays partenaires du Programme de l’avion d’attaque interarmées conservent la marge de manœuvre nécessaire pour modifier le moment de l’achat et le nombre d’avions qu’ils entendent se procurer. Ces modifications sont prises en compte dans le rapport sur les acquisitions sélectionnées et dans le cycle de préparation de la mise à jour bilatérale sur les coûts. Les responsables du projet canadien ont l’intention de continuer à modifier le profil d’achat du Canada, de façon à ce qu’il respecte toujours les cycles d’approbation du gouvernement et, en même temps, à ce qu’il permette d’optimiser la valeur globale pour l’État, tout en respectant le calendrier théorique du retrait progressif des CF-18 et de l’intégration graduelle des F‑35A. 

L’estimation actuelle des coûts a été préparée au moyen du profil d’achat consigné officiellement dans les dossiers du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées en juillet 2012, comme le montre le tableau 3. Chaque appareil est censé atteindre sa vie utile économique de façon linéaire, premier entré, premier sorti, tout au long de la vie utile de la flotte. Le profil d’achat réel sera établi pendant la phase de définition du projet.

La Défense nationale a analysé la sensibilité des estimations de coûts actuelles par rapport à un changement dans ses plans théoriques en cours concernant l’acquisition des avions. En retardant d’un an la livraison du premier avion et en comprimant le calendrier de livraison sur cinq ans plutôt que sur six, le Canada pourrait réaliser des épargnes d’environ 160 millions de dollars sur le coût d’acquisition. Toutefois, il s’ensuivra une hausse des coûts du soutien, comme on le voit dans la partie V.

Autres risques liés aux coûts d’acquisition. Les risques associés à d’autres coûts d’acquisition, comme ceux du bureau de gestion du programme, de l’infrastructure, de l’installation du soutien, etc., ne sont ni de nature économique, ni liés à la cellule (coût unitaire départ usine). Il est possible d’évaluer les risques liés à ces autres éléments en se fondant sur des projets de portée similaire, réalisés dans le passé. Plus particulièrement, le Guide d’établissement des coûts du MDN, deuxième édition, 2006, a servi à déterminer les montants de la réserve pour les imprévus de ces autres risques liés aux coûts d’acquisition. On a calculé une réserve moyenne de 13 p. 100 pour les imprévus, et l’incidence éventuelle est évaluée à 340 millions de dollars.

5. Risques et incertitudes liés aux coûts du soutien

Le modèle d’estimation des coûts du soutien du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées, bien que très détaillé et riche en données, ne fournit que des estimations ponctuelles, qui, comme on l’a déjà mentionné, n’ont pas la précision des estimations basées sur des intervalles de confiance. Dans le but d’établir des intervalles de confiance à partir de ces estimations ponctuelles, la Défense nationale doit tenir compte de nombreuses variables, des liens d’interdépendance et des incertitudes qui s’y rattachent. Actuellement, la Défense nationale ne dispose pas de renseignements suffisants sur ces variables et sur leurs relations pour établir des intervalles de confiance ascendants. 

Comme solution de rechange, la Défense nationale a utilisé une approche descendante reposant sur l’hypothèse suivante : puisque les rôles et les profils de mission sont les mêmes, on peut utiliser les coûts historiques de la flotte de CF-18 pour la flotte de F‑35A afin d’établir le coefficient des besoins en matière de soutien par heure de vol, par rapport aux besoins en capitaux amortis au fil du temps¹⁰.

Ce modèle montre que les augmentations pour le soutien du F‑35A (par rapport au CF-18) seront proportionnelles aux hausses des coûts d’acquisition des F‑35A, afin de tenir compte des avancées technologiques propres à un chasseur plus perfectionné. Le coût de soutien prévu pour le F-35A inclus également des intervalles de confiance de 95 p. 100.  L’estimation des coûts du soutien pour la vie du F‑35A, fournie par le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées, s’inscrit généralement dans le modèle de la Défense nationale fondé sur un intervalle de confiance de 95 p. 100, comme l’illustre la figure 3.

La figure 4 présente des renseignements sur la sensibilité de l’estimation des coûts du soutien, par rapport à diverses hypothèses sur les facteurs précis qui l’influencent.

Inflation. L’estimation des coûts du soutien a fait l’objet d’une analyse de sensibilité en fonction d’un taux d’inflation annuel moyen à long terme modifié de 1 p. 100 par rapport au taux utilisé par le Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées. Cette analyse permet aux planificateurs de prévoir une incidence plus grande ou plus faible, selon que le taux d’inflation est supérieur ou inférieur de 1 p. 100 à celui établi pour le projet par les responsables du Programme de l’avion d’attaque interarmées. Une hausse cumulative de 1 p. 100 du taux d’inflation intégrée à l’estimation se traduirait par une augmentation des coûts du soutien de 3,5 milliards de dollars pendant le cycle de vie du projet.

Une baisse de 1 p. 100 du taux d’inflation résulterait en une réduction de l’estimation d’environ 2,7 milliards de dollars. La différence entre les deux chiffres s’explique par l’effet combiné de l’écart de 2 p. 100.  

Taux de change. Une différence d’un cent (1 ¢) dans le taux de change entre le dollar canadien et le dollar américain aura une incidence sur l’estimation des coûts du soutien de l'ordre d’environ 59 millions de dollars. Pour les taux examinés, l’augmentation pourrait se chiffrer à 3 milliards de dollars et les économies, à environ 900 millions de dollars.

Contingent annuel d’heures de vol. La variation du contingent annuel d’heures de vol constitue un autre élément de l’analyse de sensibilité de la viabilité du Projet. Le contingent actuel est planifié d’environ 15 000 heures pour le CF-18 et d’environ 11 700 heures pour le F-35A. Une analyse de sensibilité tenant compte de l'écart entre ces heures de vol prévues pour le F-35A permet de constater qu’un changement de 4 000 heures entraîne une augmentation ou une diminution des coûts de soutien d’environ 1,8 milliards de dollars.

Profil d’achat secondaire. Le ministère de la Défense nationale a analysé la sensibilité de l’estimation des coûts actuelle par rapport à un changement apporté aux plans théoriques actuels de l’achat d’aéronefs. Le report de la livraison du premier aéronef d’un an et la compression du calendrier de livraison (de 6 ans à 5 ans) engendreraient une augmentation des coûts de soutien de 650 millions de dollars. Cette augmentation découle de l’introduction rapide du coût de soutien fixe, lequel resterait en vigueur pendant toute la durée de vie de la flotte aérienne.

6. Risques et incertitudes liés aux coûts de fonctionnement

La figure 5 illustre la sensibilité de l’estimation des coûts de fonctionnement par rapport aux diverses hypothèses sur les facteurs précis qui l’influencent.

Inflation. L’estimation des coûts a fait l’objet d’une analyse de sensibilité dont l’écart permanent est de 1 p. 100 en ce qui a trait à la prévision à long terme de l’inflation des coûts de fonctionnement au Canada (coûts utilisés pour l’estimation). Une augmentation de 1 p. 100 entraînerait une augmentation du coût de fonctionnement d’environ 4,6 milliards de dollars tout au long du cycle de vie du programme, tandis qu’une réduction de 1 p. 100 entraînerait une diminution de 3,6 milliards de dollars. On peut attribuer la différence entre ces chiffres à l’effet cumulatif d’un écart de 2 p. 100.

Contingent annuel d’heures de vol. Modifier le nombre d’heures de vol de la flotte aérienne aurait une incidence sur le coût de fonctionnement variable de la flotte sans toutefois avoir d’effet sur les coûts fixes de fonctionnement. Dans le cadre de la présente analyse, les modifications au contingent annuel d’heures de vol ont une incidence sur le volume de carburant utilisé ainsi que sur les coûts de fonctionnement au niveau de l’unité. L’analyse de sensibilité indique qu’un changement permanent de 4 000 heures entraînerait une modification de 1,5 milliards de dollars à l’estimation des coûts, et ce, tout au long de la durée de vie du programme.

Prix du carburant. On a procédé à une analyse de sensibilité de ce facteur en raison de la volatilité du prix du carburant aviation par rapport à l’inflation générale. Aux fins de la présente analyse, le prix moyen du carburant aviation a été fixé à 0,885 $ le litre (taxes exclues), avec une variation possible de 10 p. 100 (c.‑à‑d. de 0,797 $ à 0,974 $). Le taux d’inflation équivalent annuel moyen du prix du carburant est de 4,7 p. 100 depuis les 25 dernières années.

Dans le cadre de la présente analyse, l’augmentation du prix du carburant a été fondée sur un seuil inflationniste présumé de 2 p. 100 (conformément aux cibles de la Banque du Canada en ce qui a trait à l’indice des prix à la consommation), sur une moyenne de 4 p. 100 (conformément au Modèle économique du ministère de la Défense nationale) et sur un plafond de 5 p. 100. À un niveau de confiance de 50 p. 100, l’analyse montre des économies minimales d’environ 325 millions de dollars, tandis que, à un niveau de confiance de 95 p. 100, les économies pourraient atteindre jusqu’à 425 millions de dollars.

Profil d’achat secondaire. Comme il a été mentionné ci-dessus, modifier le calendrier de livraison entraînerait des coûts de fonctionnement additionnels d’environ 300 millions de dollars. Cette augmentation est due principalement à l’introduction rapide du coût de fonctionnement fixe.

7. Risques liés aux coûts et fonds de prévoyance

On inclut généralement des fonds de prévoyance dans les estimations afin de contrebalancer les augmentations de coûts qui pourraient découler de futurs événements ou de risques inconnus et incertains. Il existe plusieurs techniques pour estimer ces fonds de prévoyance, qu’il s’agisse de l’analyse statistique, du jugement expert et professionnel ou encore de l’expérience.

Fonds de prévoyance relatif à l’élaboration. À l’étape de l’élaboration, les coûts sont fondés, pour la plupart, sur des paiements prévus dans les protocoles d’entente. Par conséquent, à part les taux de change des devises étrangères, il existe peu de risques. On a calculé un fonds de prévoyance de 15 p. 100 selon les lignes directrices de la deuxième édition du Guide d’établissement des coûts du MDN (2006). 

Fonds de prévoyance relatif à l’acquisition. Le fonds de prévoyance relatif à l’acquisition est fondé principalement sur l’analyse statistique de la valeur attendue, soit le coût du risque multiplié par la probabilité que le risque se concrétise. Dans le cadre de la présente analyse, un groupe d’experts en la matière, dirigé par un consultant en gestion des risques indépendant, a établi le coût maximal du risque et la probabilité que le risque se concrétise. Les experts en la matière provenant de l’ensemble de la Défense nationale comptaient notamment des représentants de l’Aviation royale canadienne, du Bureau de projet, du personnel du Dirigeant principal des finances, de la Direction des risques ministériels, des chercheurs scientifiques dans le domaine des opérations et des spécialistes en économie de la défense. Pour l’estimation des coûts d’acquisition, les experts en la matière ont analysé les risques concrets suivants :

• Taux de change des devises étrangères : que la valeur du dollar canadien se déprécie de façon beaucoup plus considérable que le taux de change déjà utilisé dans l’estimation des coûts;
• Inflation : que les taux d’inflation américain et canadien dépassent ceux qui sont déjà utilisés dans l’estimation des coûts;
• Gains de productivité : que les taux réels d’efficacité en matière de production et d’apprentissage soient inférieurs à ceux utilisés dans les estimations du Bureau du programme de l’avion d’attaque interarmées;
• Production d’appareils : que le nombre d’appareils produits avant ou pendant la période du profil de livraison du Canada soit inférieur et que cette diminution ait une incidence sur le coût unitaire départ usine;
• Autres risques liés à l’estimation des coûts : les fonds de prévoyance relatifs aux facteurs influençant le coût d’acquisition, notamment les munitions et l’infrastructure, n’ont pas été calculés au moyen de la méthode de la valeur attendue. Ils ont plutôt été calculés en utilisant les lignes directrices énoncées dans la deuxième édition du Guide d’établissement des coûts du MDN (2006).

Les experts en la matière ont établi une entente selon la probabilité que chacun des risques se concrétise. La valeur maximale du risque était calculée à partir de l’analyse de sensibilité décrite dans les sections précédentes du présent rapport. La valeur attendue de l’exposition aux risques pour l’estimation des coûts de l’acquisition s’élevait à 1, 450 millions de dollars, montant calculé comme on l’illustre au tableau 4.

Fonds de prévoyance pour le soutien. La valeur attendue du fonds de prévoyance pour le soutien est de 1,9 milliards de dollars comme on l’illustre au tableau 5.

Les calculs tiennent compte de la même analyse axée sur les risques que pour l’acquisition, mais les seuls facteurs de risque liés aux coûts pris en compte étaient l’inflation et le taux de change des devises étrangères. Bien que d’autres facteurs de risque soient liés aux coûts de soutien en général, le risque peut être pleinement atténué en diminuant les opérations ou en modifiant le Plan d’investissement de la Défense nationale.

Fonds de prévoyance pour le fonctionnement. Le fonds de prévoyance n’a pas été calculé pour les coûts de fonctionnement. Les coûts de fonctionnement ont été calculés au moyen des dépenses actuelles relatives au CF-18.

Les dépenses relatives au CF-18 sont financées à partir du crédit parlementaire annuel approuvé de la Défense nationale et son inclus dans les niveaux de référence du Département. La Défense nationale considère l’estimation des coûts de fonctionnement comme un budget, et les opérations futures relatives aux F‑35A seront conçues conformément au budget. Par conséquent, un fonds de prévoyance n’est pas nécessaire.

Fonds de prévoyance pour l’élimination : Le fonds de prévoyance pour l’élimination a été calculé en utilisant les lignes directrices énoncées dans le Guide d’établissement des coûts du MDN (2006). Il a été établi à un niveau élevé puisque l’élimination aura lieu dans plusieurs années et qu’il n’y a pas de plan précis d’élimination en place.

Sommaire. Le Tableau 6 présente le fonds de prévoyance total pour toutes les phases de l’établissement des coûts du cycle de vie – du développement à l’élimination. Les données du Tableau 6 proviennent des méthodes discutées ci-dessus.

Le tableau illustre également le fonds de prévoyance dont le seuil est établi selon les politiques du gouvernement. La différence entre le fonds de prévoyance recommandé et le plafond de dépenses établi constitue un manque à gagner en cas d’imprévus d’environ 848 millions de dollars.

Si la totalité du fonds de prévoyance pour l’acquisition devait servir,  le déficit restant serait comblé en achetant moins d'avions.

VI. Analyse des Coûts

Les sections suivantes portent sur la capacité financière à réaliser le programme, et comparent l’estimation de 2012 aux estimations précédentes.

1. Capacité financière

La Défense nationale a un plan d’investissement à long terme pour le Programme du F‑35A. On effectue la mise à jour du plan d’investissement, et on prévoit le présenter au Conseil du Trésor en 2013. Le plan d’investissement de 2013 comprendra l’estimation la plus récente d’un programme de remplacement de chasseurs. Le remplacement de la flotte de CF-18 est l'une des plaque tournante de la stratégie de défense Le Canada d'abord, et le F-35A reste l'une des options du gouvernement pour remplacer les CF-18.

Toute option, pour l'acquisition du chasseur de la prochaine génération qui remplacera le CF-18 sera assujettie au plafond budgétaire de 9 milliards de dollars.  Si le gouvernement décide d’aller de l’avant avec l’achat, il est prévu que l’acquisition de 65 avions F-35A est abordable dans l'enveloppe 9 milliards de dollars de financement canadien fixée par le gouvernement.

Le coût estimatif de soutien du F-35A est également abordable au sein du budget à long terme  du Ministère et ce, pour le cycle de vie complet de la flotte. Dans la mesure où les coûts de soutien pourraient s'élever au-delà du budget à long terme du Ministère, malgré les réserves de prévoyances importantes intégrées dans l'estimation, le Ministère pourrait gérer les pressions grâce à des ajustements de l'utilisation de l'aéronef et / ou des ajustements au budget à long terme.

Le ministère dispose d'un budget annuel de fonctionnement pour l'avion CF-18 qui est financé à partir du crédit parlementaire annuel approuvé de la Défense nationale. L'estimation du coût d'exploitation du CF-18 a été utilisée comme analogie pour calculer le coût de fonctionnement du F-35A. L'estimation actuelle, tel que démontré par la révision indépendante de KPMG, est abordable dans le budget à long terme du ministère. Si les coûts d'exploitation de la flotte des F-35A sont plus élevés que prévu, le ministère à la capacité de gérer les coûts grâce à la modification des opérations de la flotte ou à la réaffectation de fonds au sein de son budget annuel.

Les estimations de coûts pour une capacité de chasseurs continueront à  être assujetties au Cadre des coûts du cycle de vie développé indépendamment et qui a été commissionné par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Dans la mesure du possible, ce même cadre sera utilisé pour estimer les coûts du cycle de vie pour les autres aéronefs contemplés pour remplacer les CF-18.

2. Comparaison entre les estimations des coûts

À l’appui de la décision relative à la politique de 2010 de remplacer les CF-18, la Défense nationale a préparé une estimation des coûts fondée sur les coûts de soutien et de fonctionnement depuis 20 ans, à partir de l’achat du premier appareil. L’utilisation d’une période de 20 ans était fondée sur plusieurs facteurs :

• Il s’agit d’une norme, dans les rapports présentés au Conseil du Trésor concernant tous les grands projets de la Défense, d’utiliser des données s’échelonnant sur 20 ans;
• Le Plan d’investissement de la Défense nationale s’échelonne sur 20 ans;
• La période de 20 ans s’harmonisait bien avec les demandes d’autorisation de passation de marchés pour le soutien qui seront présentées au Conseil du Trésor;
• La fiabilité des données sur les coûts après 20 ans suscite le doute. Souvent, les seules informations additionnelles sur les coûts qui varient dans les prévisions à plus long terme sont l’inflation et le taux de change des devises étrangères.

Comme il est normal et attendu pour un projet qui en est à la phase de l’analyse des options, les hypothèses et les plans changent au fil du temps. Le Tableau 7 compare l’estimation des coûts de 2010 à l’estimation actuelle des coûts fondée sur le cadre des coûts du cycle de vie élaboré par KPMG et utilise la structure de ventilation des coûts actuelle.  Les estimations de 2012 utilisent une structure de ventilation des coûts différente de ceux de 2010.  Conséquemment, quelques-unes des valeurs de l’estimation du 2010 sont illustrées sommairement pour ainsi permettre une meilleure comparaison.

Résumées au Tableau 8, les différences illustrées au Tableau 8 découlent des facteurs suivants :

1. Les estimations des coûts ont été précisées (2,566 millions dollars) :
   • Le coût unitaire départ usine qui était initialement de 75 millions de dollars américains dans le rapport d’acquisition de 2009 (qui fut utilisé pour supporter l’estimation de coût développé en 2010) est maintenant de 87,4 millions de dollars américains. Cette hausse est attribuée en grande partie au délai associé à la production des avions, à une hausse des coûts de main-d’œuvre, et des coûts associés à l’amélioration de la conception tel qu’identifié durant les mises à l’essai.
   • Les estimations concernant le coût unitaire départ usine, la logistique initiale, la préparation du soutien, le soutien et d’autres éléments de coûts, notamment la programmation pour le laboratoire, qui comportent la meilleure information disponible ont été mises à jour;
   • Un partage des coûts répartis, après révision, a transféré certains coûts de la catégorie du soutien à celle de l’acquisition (préparation du soutien).
2. Certaines des hypothèses de planification ont été précisées
   (-2,304 millions de dollars) :
   • Le contingent annuel d’heures de vol a été réduit comparativement au niveau de planification des CF-18 d’environ 15 800 à 11 700 pour tenir compte de l’utilisation accrue de la simulation;
   • Le nombre de simulations de missions complètes a été ajusté de douze à huit pour tenir compte des plans actuels;
   • La capacité de programmation sera étudiée dans un effort de collaboration avec les autres pays partenaires de l’avion de combat interarmées;
   • Les exigences en infrastructure ont été ajustées en fonction de l’examen du site et des mesures de réduction des coûts;
   • Les exigences en matière d’armes ont été adaptées en fonction de la réutilisation de l’inventaire existant.
3. L’établissement des coûts a été mis à jour pour inclure des éléments de coût additionnels afin de respecter le cadre du cycle de vie (276 millions de dollars) :
   • Les coûts de la phase de développement du programme ont été ajoutés;
   • Les coûts de la phase d’élimination ont été ajoutés;
   • Le point de départ de l’accumulation des coûts a été fixé à 2010 plutôt que 2013.
4. L'inclusion des contributions au Protocole d’entente qui n’étaient pas inclus dans le rapport du BVG (356 millions); et
5. En conformité avec les principes du cadre, l’échéancier a été prolongé de 2037 à 2052 (18,806 millions de dollars). 

Les facteurs économiques à jour liés au taux de change des devises étrangères et à l’inflation sont inclus dans l’estimation des coûts de base et dans tous les facteurs ci-dessus (1,430 millions de dollars).

En 2010, la méthodologie utilisée par la Défense nationale pour le calcul des estimations des coûts a permis d’obtenir une estimation totale de 25,1 milliards de dollars s’échelonnant sur 20 ans. Cette démarche respectait les pratiques à l’époque et reconnaissait les incertitudes inhérentes aux estimations des coûts s’échelonnant au-delàs de 20 ans, qui représente la période normale utilisée dans les rapports présentés au Conseil du Trésor pour tous les grands projets de la Défense.

Puisqu’il s’agit de la première estimation des coûts s’inspirant du rapport intitulé Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie, il n’est pas possible de comparer cette estimation à une autre estimation précédente conforme au cadre.

Toutefois, afin de faciliter la comparaison avec des estimations des coûts précédentes, le Tableau 9 compare les estimations des coûts du cycle de vie actuelles à celles présentées dans le rapport du Bureau du vérificateur général d’avril 2012.

Lorsqu’elle se limite à une période de 20 ans, la méthodologie d’établissement des coûts du cycle de vie actuel donne une estimation totale supérieure d’environ 3 p. 100 à l’estimation de la Défense nationale utilisée en 2010 pour appuyer la prise de décisions.

VII. Conclusion

Dans son rapport du printemps 2012 intitulé Le remplacement des avions de combat du Canada, le vérificateur général a formulé un certain nombre d’observations à propos du processus d’acquisition d’appareils pour remplacer la flotte de chasseurs CF-18. Il a recommandé que le ministère de la Défense nationale précise ses estimations des coûts en y intégrant les coûts du cycle de vie complet du F‑35A. Le gouvernement du Canada a accepté la recommandation et a adopté un plan en sept points.

Le présent document est le produit d’un des engagements du Plan selon lequel la Défense nationale, par l’intermédiaire du Secrétariat national d’approvisionnement en chasseurs, présentera des mises à jour annuelles au Parlement. Cette première mise à jour annuelle vise surtout les coûts du F‑35A, qui demeurent une des solutions de remplacement du CF-18.

Cette mise à jour contient l’estimation révisée des coûts fondée sur le cadre du cycle de vie élaboré conformément aux pratiques exemplaires internationales.  Le cadre de coût de cycle de vie permettra de fournir les moyens par lesquels la Défense nationale peut évaluer les options pour remplacer la flotte de CF-18 et à affiner et à publier ces estimations dans les futures communications d’ordre publiques.

Ces estimations révisées, et les hypothèses qui les sous-tendent, ont été passées en revue par la firme KPMG, engagée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en tant que tiers indépendant conformément à un des points du plan en sept points.

Le présent rapport explique pourquoi et comment les estimations des coûts diffèrent des estimations précédentes. Bien que l’estimation des coûts de la Défense nationale s’échelonnait sur une période de 20 ans, à compter de la livraison du premier aéronef, l’estimation actuelle s’échelonne sur 42 ans, soit de 2010 jusqu’à l’élimination du dernier aéronef en 2052. Ce cycle de vie prolongé explique la grande majorité des coûts accrus.

Cette estimation comprend 602 millions de dollars pour le fonds de prévoyance relatif à l’acquisition et 1,95 milliards de dollars pour les fonds de prévoyance du soutien et du fonctionnement. Cette disposition, bien qu’elle respecte les limites recommandées dans le cadre de la firme KPMG, pourrait être considérée comme insuffisante pour un projet de cette taille et envergure. Ainsi, toute option d’acquisition d’avions de prochaine génération comme remplacement du CF-18 sera assujettie au plafond budgétaire de 9 milliards de dollars du gouvernement.

La Défense nationale demeure engagée à informer les décideurs et le Parlement chaque année. Le nouveau cadre du cycle de vie sera un outil de base grâce auquel la Défense nationale pourra continuellement préciser et publier ses estimations et préparer ses mises à jour annuelles sur le remplacement de la flotte de CF-18.