Rapport sur la transformation 2011

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Un modèle organisationnel ne peut pas être efficace si les officiers supérieurs ne prennent pas les difficiles décisions qui font correspondre les ambitions à la réalité. Une partie des problèmes qu’on attribue au modèle actuel ne sont que des symptômes des conflits qui découlent de l’absence de prise de décisions de la sorte par le passé. Nous n’avons pas cerné de solution miracle aux problèmes financiers avec lesquels la Défense doit composer aujourd’hui. Pour remédier à la situation, nous devons inexorablement faire de difficiles choix en matière de priorités. Nous croyons que nos propositions doivent préciser un meilleur cadre de prise de décisions à cet égard. Malgré tout, ces décisions devront être prises car, sinon, ce modèle sera également un échec.

Lord Levene de Portsoken, KBE, président – Groupe directeur de la réforme de la Défense du Royaume-Uni

Avant-propos

Résumé

Chapitre 1 : Vue d’ensemble de la transformation
Section 1.1 : Définition de cette série de transformation
Section 1.2 : Approche générale
Section 1.3 : Modification de la méthode de transformation

Chapitre 2 : Établissement des bases
Section 2.1 : Questions en suspens – analyse historique de la transformation
Section 2.2 : Facteurs externes – préparation en vue d’une période de changement discontinu et perturbateur
Section 2.3 : Facteurs internes du MDN/des FC
Section 2.4 : Et après?

Chapitre 3 : Statu quo – des années de croissance
Section 3.1 : Le personnel
Section 3.2 : Vue d’ensemble des finances
Section 3.3 : Vue combinée
Section 3.4 : Déductions quant au statu quo
Section 3.5 : SDCD et objectifs initiaux de la transformation

Chapitre 4 : Conception et théorie – élaboration d’options
Section 4.1 : Approche initiale de conception – modélisation des activités
Section 4.2 : Options générales préliminaires – modèles centralisé, hybride et décentralisé
Section 4.3 : Genèse des sept vecteurs – méthodologie et processus

Chapitre 5 : Synthèse des thèmes de transformation de portée générale et recommandations clés
Section 5.1 : Vecteur 1 – Optimisation du commandement et du contrôle en vue de l’emploi des forces
Section 5.2 : Vecteur 2 – intégration de la mise sur pied de forces pour les capacités interarmées et communes
Section 5.3 : Vecteur 3 – Offre de capacités futures par le biais d’une structure revitalisée de développement des forces
Section 5.4 : Vecteur 4 – regroupement du soutien des forces des FC
Section 5.5 : Vecteur 5 – renforcement de la gestion des forces aujourd’hui afin de mieux intégrer la gouvernance de défense civilo-militaire dans l’avenir
Section 5.6 : Vecteur 6 – protection des unités de première ligne par la réduction des effectifs surnuméraires administratifs
Section 5.7 : Vecteur 7 – Amélioration de la productivité de la défense à l’aide d’une réforme des processus
Section 5.8 : Modèle organisationnel mixte – option pour la progression de la transformation

Chapitre 6 : Conclusion

Pièces jointes, objets et annexes

Avant-propos

Le ministre de la Défense nationale annoncé, en 2010, la mise sur pied d’une équipe de la transformation chargée d’élaborer des idées destinées à accroître l’efficacité et de faire office de moteur des changements organisationnels qui s’avèrent nécessaires pour repositionner le MDN/les FC pour l’avenir. Au cours des 10 derniers mois, l’équipe a eu le privilège d’examiner à fond l’organisation ainsi que de recueillir des données sur les structures, les gens, les fonds et les secteurs de croissance qui ont prévalu, et d’étudier ces éléments, dans le but de cerner les résultats et de se pencher sur ce que l’avenir peut nous réserver. Nous avons vu des dizaines de milliers de gens travailler d’arrache-pied au service de leur pays : membres de la Force régulière, réservistes, fonctionnaires, rangers et instructeurs des cadets. Nous avons constaté l’évolution des FC dans le cadre des rudes combats et les résultats du Ministère quant à la livraison en un temps record d’équipement requis d’urgence et de sauvetage aux intervenants. De concert, le MDN et les FC constituent une organisation qui est de plus en plus adaptée et ciblée, qui a énormément confiance en ses capacités et qui fait désormais office de force militaire de catégorie internationale. Appuyées par les fonctionnaires qui se perçoivent comme une équipe gagnante ayant désormais le respect de ses citoyens (annexe O, appendice 9, Présentation de l’étude d’IPSOS, juin 2011), les FC jouissent d’une admiration de la part de leurs alliés et des gens auxquels on leur a demandé de prêter une aide.

Les succès d’aujourd’hui ne garantissent toutefois pas une réussite demain. La conjoncture économique internationale n’est guère réjouissante et ce qui se produit ailleurs a une incidence au pays. Les ressources sont limitées et le MDN/les FC peuvent devoir contribuer un apport proportionnel afin de mieux garantir la sécurité financière du pays en aidant à éliminer le déficit. Non seulement nous allons devoir continuer à vivre selon nos moyens et assurer un budget équilibré, mais nous devrons également réaffecter avec minutie les ressources internes en fonction des demandes de défense nouvelles et naissantes qui se présenteront (notamment pour la présence dans l’Arctique, l’augmentation du nombre de réservistes, les éléments informatiques, les forces spéciales et les marins qui vont en mer) qui nous obligeront à nous montrer plus agiles, plus déployables et plus aptes à intervenir. Nos forces s’articulent autour de nos gens, de leur équipement et de leur entraînement; tous ces aspects sont de plus en plus coûteux et doivent être axés sur la production d’une capacité pour l’endroit où le gouvernement décide de nous envoyer. Nous devrons réduire les effectifs surnuméraires et investir dans les résultats; nous devrons réduire notre taille, amenuiser les échelons supérieurs et intermédiaires tout en protégeant les divers systèmes, et en investissant dans ceux-ci, afin que les gens des navires, des bataillons et des escadrons puissent exécuter les travaux difficiles et souvent dangereux dont les Canadiens sont véritablement fiers. En bref, nous allons devoir diminuer les arrières d’aujourd’hui tout en investissant dans la frappe de demain.

Le rapport présente une recherche sans précédent au sujet du MDN/des FC, qui se fonde sur les faits et les chiffres dont on dispose grâce aux nouvelles technologies de l’information. Nous avons ainsi envisagé de nouvelles façons d’agencer des organisations analogues afin d’assurer une éventuelle efficacité, dans le but de simplifier notre structure tout en maintenant l’objectif opérationnel requis. Nous avons cerné des aspects qui vont permettre d’éventuelles économies administratives annuelles d’environ un milliard de dollars. Parallèlement, nous avons précisé de quelle façon nous comptons réduire les effectifs surnuméraires tout en protégeant les forces déployables (Force régulière et Réserve), ainsi que leur équipement associé, leur entraînement et l’infrastructure nécessaires contre les réductions possibles. Ainsi, nous avons déterminé comment faciliter la réalisation de la Stratégie de défense Le Canada d’abord à l’aide des ressources dont nous disposons. Nous aurons besoin d’un effort déterminé et collectif afin de réduire les quartiers généraux et les effectifs surnuméraires et nous devrons en outre effectuer une réaffectation et un réinvestissement portant sur environ 11 000 militaires et civils. De plus, nous devrons restructurer et agencer les organisations existantes, rationaliser davantage les processus et les priorités et viser impitoyablement la réduction de la somme d’environ 2,7 milliards de dollars que nous dépensons chaque année pour les services professionnels, les consultants et les entrepreneurs. La mise en œuvre de ces solutions demandera du temps, car l’organisation est énorme et complexe et nos gens doivent être qualifiés et préparés afin de comprendre leur place dans les forces de l’avenir.

Très peu de recommandations parmi celles qui permettront d’atteindre l’objectif que nous visons seront faciles, populaires ou sans risque. Toutes les recommandations exigent une étude transparente de second et de troisième ordres des conséquences, accompagnée de l’apport et de discussions des divers intervenants dans le but de préciser les nombreux détails que l’équipe n’a pas pu régler en raison des mises en garde ainsi que du temps et des ressources disponibles.

Peu importe les décisions qui seront prises en fin de compte, nous avons besoin d’une équipe de défense unifiée et cohérente qui vise un seul but et jouit d’une direction ferme et dynamique à tous les niveaux. Les gens ne seront pas tous d’accord : en effet, notre examen du passé a démontré que les efforts de transformation précédents se sont toujours butés à une réticence face au changement qui s’est manifestée de la façon habituelle, c’est-à-dire passive et vigoureuse; au lieu d’envisager un ensemble auquel profitent les nouvelles mesures, par le passé, des gens se sont plutôt vus perdre un statut, des ressources ou du pouvoir. Ou encore ils ont reporté à plus tard la prise de décisions difficiles, refilant ainsi les questions à leurs successeurs.

Les chefs sont la clé. Les chefs de tous les niveaux doivent avoir leur mot à dire et on doit adopter des compromis et des modifications découlant du bon sens, mais en fin de compte on doit dire aux gens ce qu’ils doivent faire. Qu’elle se fasse de notre propre initiative ou non, la transformation aura lieu. Les temps changent et nous devons changer également. Sinon, comme le prouve l’historique des efforts passés de transformation, les résultats de notre première ligne vont être touchés négativement et les effectifs surnuméraires vont continuer de croître. Les Canadiens méritent mieux. Fort heureusement, nous disposons de chefs à tous les niveaux, militaires et civils, Force régulière et Réserve, qui peuvent nous faire avancer. Sommes-nous prêts?

En terminant, je tiens à remercier chaleureusement l’équipe et à la féliciter pour l’excellent travail accompli; ces professionnels militaires et civils ont fait preuve d’un dévouement, d’un sens de l’humour, d’une volonté à sortir des sentiers battus et d’une passion pour le MDN et les FC qui est sans limite. Leur appui et leur volonté de s’attaquer aux questions difficiles et complexes qui se présentent ont certes été motivants. Je remercie également sincèrement tous ceux et toutes celles qui ont pris part aux groupes de travail consultatifs et au vaste réseau de transformation. Les bonnes idées viennent d’eux; celles qui le sont moins viennent de moi.

Lieutenant-général Andrew Leslie, CMM, CSM, MSM, CD, 6 juillet 2011

Résumé

Contexte

Depuis leur formation, le MDN/les FC ont connu des périodes fastes et de recul en fonction du contexte national et international des différentes époques, selon l’influence des croyances de principe des différents chefs nationaux et de leurs intervenants clés. Dans bien des cas, les dépenses liées aux FC ont été perçues comme étant discrétionnaires, exprimées principalement sous la forme du minimum que le pays pouvait se permettre. Lorsque l’économie était à la baisse, les ressources accordées à la défense diminuaient en général et nous faisions alors plutôt appel à nos amis et alliés pour assurer la sécurité collective. Lorsque des circonstances internationales dangereuses prévalaient, et en cas de contexte économique solide pouvant appuyer une vision nationale de la place du Canada dans le monde (comme la Stratégie de défense Le Canada d’abord), on accordait une priorité plus élevée à la défense. En fait, le MDN/les FC ont fait preuve par le passé de cycles constants de transformation, de croissance et de réduction ainsi que de changements exigés par les nouvelles menaces, les nouvelles technologies, les cycles financiers ou les nouvelles façons de procéder. Tous nos partenaires de l’OTAN et nos alliés font l’objet d’activités du même type, mais au Canada, elle désigne actuellement une partie du processus qui a pour but de faciliter la transition du MDN/des FC de la situation actuelle à l’état futur nécessaire.

Principes directeurs

Dès le début, l’équipe a mis de l’avant des principes directeurs conformes aux idées exprimées dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord : la nécessité d’optimiser la moindre dépense sur le plan de l’efficacité opérationnelle; la nécessité de veiller à ce que les résultats essentiels actuels et futurs des FC (forces de première ligne bien entraînées, bien équipées et agiles, tant pour le personnel de la Force régulière que pour celui de la Réserve à temps partiel) ne fassent pas l’objet d’éventuelles réductions; la nécessité de quantifier exactement toute l’envergure des effectifs surnuméraires du MDN/des FC afin d’éliminer (dans la mesure du possible) les opinions mal éclairées et la partialité des débats qui suivent sur les options structurelles de l’avenir. Afin d’établir des courbes de tendance, nous avons utilisé trois points de données dans le temps : mars 2004, 2007 et 2010 (la fin des années financières correspondantes). Nous n’avons pas inclus les données de 2011, car les livres de cette année n’étaient pas encore fermés et l’information n’avait pas été rendue publique.

But

Sous l’impulsion de l’intention du ministre de la Défense nationale (annexe A, appendice 1) et de notre mandat (annexe A, appendice 2), le but explicite de l’équipe de la transformation était de déterminer les possibilités de réduction des effectifs surnuméraires et d’amélioration de l’efficacité, afin de permettre un réinvestissement des ressources intérieures en vue de la mise en place d’une capacité opérationnelle malgré les ressources restreintes.

Contexte

Le monde est de plus en plus complexe et réseauté et on a connu des reculs financiers très importants. Ainsi, notre ami le plus proche et principal partenaire commercial (qui a supporté la part du lion du fardeau de la défense de l’Ouest pendant de nombreuses décennies) s’approche du plafonnement financier. L’économie du Canada s’est comportée remarquablement bien par comparaison à celle de la plupart des autres pays, mais pour préserver notre sécurité financière, nous devons éliminer le déficit actuel et le MDN/les FC devront sans nul doute faire leur part de manière importante dans ces réductions. Par ailleurs, le monde s’avère davantage complexe et peut-être même instable par rapport à celui d’hier et on demande de plus en plus aux FC d’offrir leur aide au pays (sécurité, souveraineté, catastrophes naturelles ou causées par l’homme) ainsi qu’à l’échelle internationale (Afghanistan, Libye, côte de l’Afrique, Haïti, missions de l’ONU ou autres missions de l’OTAN). Nous avons été en mesure de répondre à ces besoins grâce à une augmentation généreuse des fonds (hausse nominale de 51 pour 100 de 2004 à 2010) qui s’est traduite par l’augmentation du personnel (croissance de 18 pour 100 de 2004 à 2010), de nombreux achats de nouvel équipement et l’augmentation des ressources pour l’entraînement. Toutefois, chaque somme investie doit produire des résultats, encore plus qu’hier, et le dédoublement et les effectifs surnuméraires doivent être réduits au minimum afin de préserver les résultats qui correspondent à ce dont les Canadiens sont fiers, en plus de nous permettre d’investir dans l’avenir à l’interne.

Même si tout va bien, une organisation doit avoir la volonté et le courage de tirer des leçons du passé, afin de mieux utiliser ses ressources, de devenir plus agile et efficace, de se pencher sur les points qui ont entraîné des conflits et de tirer avantage de ces exemples. C’est le but du présent rapport.

Dans le cadre de la plupart des efforts de transformation du passé, on a remarqué des points communs. Il s’agissait notamment de réduire le dédoublement, de rehausser l’efficacité en réduisant la taille des quartiers généraux et les états-majors, de protéger les achats futurs d’équipement en diminuant le nombre de gens ou les niveaux d’entraînement et de produire les mêmes résultats avec des ressources réduites. Ces divers efforts ont entraîné la formulation de centaines de recommandations, dont certaines étaient novatrices et excellentes et d’autres ne l’étaient pas. Certaines de ces recommandations sont enfouies dans des classeurs car elles sont trop difficiles ou menaçantes par rapport au statu quo. En fin de compte, le résultat ne correspondait en général pas à l’objectif prévu au départ et, dans un trop grand nombre de cas, les quartiers généraux et les autres effectifs surnuméraires ont augmenté lorsque des navires étaient retirés du service, des bataillons de la Force régulière et de la Réserve étaient démantelés et des flottes complètes d’aéronefs étaient vendues. Chacun des efforts de transformation précédents devait composer avec des circonstances contextuelles et spécifiques, comme c’est le cas aujourd’hui.

Points litigieux

Conformément à notre mandat, nous avons tenté de cerner des points pour lesquels des améliorations pourraient être nécessaires ou suggérées et, sans grande surprise, nous en avons trouvé. Nous avons remarqué une certaine incohérence administrative, car personne ne comprenait ou n’appréciait véritablement l’importance légitime accordée aux responsabilités, aux pouvoirs financiers et aux bonnes méthodes pour faire ce qui est nécessaire à l’aide d’estimations exactes des coûts. De plus, nous avons repéré des obstacles à l’acceptation des risques et à la prise de décisions en temps opportun qui permettraient une gestion des ressources sans le recours à un processus interministériel de plus en plus fastidieux et même déroutant, particulièrement pour l’offre d’un programme d’immobilisations qui ne concerne pas les questions opérationnelles urgentes. De concert, les questions touchant un processus étouffant et des autorités et des responsabilités floues, ainsi qu’une certaine réticence à tous les niveaux à accepter un risque de gestion, qui n’est pas propre au MDN, expliquent en bonne partie une tendance perturbante et croissante indiquant pourquoi des centaines de millions de dollars n’ont pas été dépensées, à partir de l’AF 2006-2007 et ces fonds non utilisés ont augmenté par la suite jusqu’à aujourd’hui : des sommes qui devaient au départ appuyer les troupes pendant l’année de leur approbation, mais qui ne l’ont pas été. De même, nous avons observé une augmentation importante du personnel des quartiers généraux militaires et civils (46 pour 100) de 2004 à 2010, ce qui ne comprend pas les milliers d’entrepreneurs, de consultants et de spécialistes des services professionnels, principalement à Ottawa, qui sont nécessaires pour la gestion du volume accru quant aux processus et aux travaux des divers quartiers généraux et des organisations de soutien; et, ce qui complique encore davantage la situation, nous remarquons un ensemble de cloisonnements quant à la technologie de l’information, qui se sont développés au cours des 20 dernières années et qui ont évolué selon un modèle fort décentralisé qui est à la fois coûteux et improductif en vue de l’envoi de l’information qui convient aux décideurs correspondants afin que ceux-ci puissent prendre les bonnes décisions au bon moment, malgré le travail remarquable des personnes qui font de leur mieux pour régler cette question. De plus, comme le signale la vérificatrice générale, on remarque plusieurs exemples récents de cas où nous n’avons pas fait preuve d’efficacité optimale et qui exigent une amélioration¹.On songe notamment aux processus symptomatiques et anciens, aux nouveaux effectifs surnuméraires qui viennent s’ajouter aux anciens, au nombre élevé de comités et, dans certains cas, au nombre parfois déconcertant d’étapes, qui ne sont pas toutes du ressort du MDN, qui visent à obtenir le résultat stipulé par le gouvernement en matière de dépenses; cette situation a souvent nui aux meilleures intentions des fonctionnaires, des militaires, d’autres ministères de soutien et de l’industrie canadienne, qui devraient tous souhaiter l’optimisation des investissements des fonds publics en appui aux forces déployables.

En l’absence d’assignation officielle d’objectifs spécifiques pour notre travail, on devait comprendre les pressions avec lesquelles le gouvernement et le MDN/les FC vont sans doute devoir composer d’ici l’AF 2012 et par la suite. Autrement dit, de quelle ampleur les mesures devaient-elles faire preuve pour aider à positionner l’organisation afin d’assurer la réussite dans l’avenir? On doutait fort peu qu’il allait falloir accorder une priorité très élevée à la réduction du déficit fédéral et que le MDN/les FC allaient devoir faire leur part de manière importante à cet égard. La conclusion précisait qu’aucune somme supplémentaire ne nous serait versée en plus de celles qui avaient déjà été annoncées et nous pouvions raisonnablement nous attendre à faire l’objet d’un autre examen stratégique plus ou moins semblable à celui qui venait de se terminer à l’AF 2010, qui portait sur un montant d’environ un milliard de dollars.

¹ Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes. Chapitre 5 – La gestion et le contrôle financiers – Défense nationale. (Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux, printemps 2009), sur http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_oag_200905_05_f_32518.html.

Surtout, il nous a fallu tenter de déterminer ce dont nous avions besoin pour réaliser un investissement dans l’avenir et de cerner les ressources à réaffecter à l’interne pour répondre aux demandes de demain. Les gens représentent l’élément le plus important et coûteux du programme de défense (quatre piliers sont précisés dans la SDCD : les gens, la disponibilité opérationnelle, l’équipement et l’infrastructure). Ainsi, nous savions que nous devions notamment nous pencher sérieusement sur les divers niveaux d’effectifs surnuméraires et préciser les gens à muter ou les réinvestissements à effectuer en faveur des éléments qui en avaient besoin.

Nous savions en outre que nous devions pousser encore plus loin pour libérer des ressources afin d’investir et ainsi de répondre aux besoins des FC quant à l’équipement de l’avenir dans le contexte de la SDCD, afin de viser à ce que le programme global d’immobilisations soit plus réalisable à l’aide des ressources allouées. Pour ce faire, nous devions cerner les exigences de l’avenir.

Exigences de l’avenir

Conjointement avec notre analyse de la SDCD et en examinant de près les priorités du gouvernement, de concert avec les spécialistes du développement de forces, nous avons cerné les éléments d’investissement futur pour le MDN/les FC. Il s’agit notamment de nouveaux membres et de nouvelles capacités pour l’Arctique, d’une escadre aérienne expéditionnaire, des Rangers canadiens, d’investissements dans la cyberdéfense, du renseignement humain, des mesures contre les IED, de la défense nucléaire, biologique et chimique, du retour de marins en mer, de la mutation des superviseurs de la Réserve d’un poste à temps plein au quartier général à un rôle de chef à temps partiel au sein des manèges militaires et de personnel de soutien déployable. Le montant total de l’investissement futur dans le personnel porte sur environ 3 500 membres de la Force régulière, plusieurs milliers de réservistes et un nombre adéquat de fonctionnaires. En fait, les membres de notre personnel travaillent d’arrache-pied aujourd’hui, mais ils ne font pas tous nécessairement ce qui est nécessaire pour nous préparer pour l’avenir. Pour rendre le programme d’immobilisations (achats d’équipement futurs) de la SDCD plus réalisable, nous disposons de très peu d’options. Ce sont notamment la réduction du programme, la réception de fonds supplémentaires ou la réaffectation de fonds à l’interne : nous avons estimé que cette dernière option était la seule logique et conforme au but précisé, en plus d’être adaptée au climat financier. Si nous sommes sérieux quant à l’avenir, et nous devons l’être, l’incidence de la réaffectation de milliers de gens et de milliards de dollars par rapport à ce qui se fait aujourd’hui en fonction de ce que nous souhaitons faire pour nous positionner pour demain, certains changements radicaux s’avèrent nécessaires. Si on n’agit pas ainsi, les missions des FC échoueront, car nos résultats vont se détériorer tandis que les effectifs surnuméraires continueront de grimper en fonction des tendances établies au chapitre 3.

Approche

Sur le plan de la méthodologie, la priorité consistait à déterminer ce dont nous disposions, l’endroit ou ces éléments se trouvaient, leur coût et l’information que nous pouvions retirer des tendances si on examine ces renseignements d’après plusieurs points de données. À l’aide de nouveaux outils fondés sur l’information de gestion agile, l’équipe a pu recueillir de l’information selon un degré de fidélité sans égal. Nous nous sommes penchés sur chaque organisation importante de manière verticale, puis nous avons effectué des examens transversaux ou horizontaux de chaque activité et architecture importantes au sein du milieu global des FC et du MDN, qui sont les deux éléments indivisibles d’une même famille qui doivent collaborer à tous les niveaux afin d’assurer le meilleur rendement possible de l’investissement que la défense du pays exige.

Étant donné que notre tâche consistait à suggérer des façons d’améliorer l’efficacité tout en faisant notre possible pour réinvestir dans les unités de première ligne ou déployables qui composent les FC, nous avons choisi à dessein d’accepter que le programme d’immobilisations prévu et les éléments déployables – les navires, les bataillons et régiments de la Force régulière et de la Réserve, les escadrons de vol et les patrouilles de Rangers – ne relèvent pas du cadre d’un examen détaillé. D’une manière analogue, en raison de la demande accrue concernant des forces entraînées et agiles qui sont prêtes à être déployées, au pays comme à l’étranger, nous avons préservé les fonds prévus pour l’entraînement, la réparation d’équipement et le soutien. Autrement dit, nous ne discuterons pas davantage de la réduction les éléments déployables au niveau tactique (Force régulière ou Réserve), car ils constituent notre base cruciale.

Nous avons ensuite déterminé ce que faisaient nos alliés et, s’il y avait lieu, nous avons tenté de tirer des leçons de ceux qui nous ont précédés (annexe E). Tous nos partenaires de l’OTAN, nos alliés et nos amis doivent composer avec sensiblement les mêmes questions et la plupart d’entre eux ont reçu des consignes quant à une réduction d’envergure et précise (dans certains cas jusqu’à 20 pour 100) au début du processus et avant la réalisation du travail détaillé devant servir à examiner les options. Ainsi, il a été très difficile, voire impossible, pour la plupart d’entre eux de préserver l’investissement ou de réinvestir dans des éléments opérationnels futurs. Au Royaume-Uni, on a décidé de faire appel directement à un groupe d’experts triés sur le volet en vue de l’examen des opérations du Ministère et des forces armées depuis l’extérieur et de la suggestion de réformes d’un point de vue indépendant² . Bien que bon nombre des idées formulées dans l’excellent « rapport Levene » concordent avec les conclusions et les recommandations décrites plus loin, on peut retirer une autre leçon, soit le fait que nous devons élaborer nous-mêmes des solutions afin de réduire les effectifs surnuméraires et d’investir dans les éléments de frappe avant qu’une crise nationale se pointe à l’horizon et que des gens de l’extérieur décident de nous imposer une méthode. Le dernier point commun avec nos alliés est la nécessité de procéder à une atténuation malgré la taxe fixe interne qui, comme l’a démontré notre examen, produit inexorablement une incidence exagérée sur les forces opérationnelles et la disponibilité opérationnelle, plutôt que sur les effectifs surnuméraires.

² Defence Reform: An independent report into the structure and management of the Ministry of Defence, Lord Levene of Portsoken KBE, Chairman, ministère de la Défense du Royaume-Uni, juin 2011. À l’hiver 2011, Lord Levene et LGén Leslie se sont rencontrés à Londres et ils ont discuté de nombreuses idées.

En se fondant sur un ensemble de séances de remue-méninges qui ont eu lieu au cours de l’hiver avec un groupe d’officiers et de fonctionnaires parmi les meilleurs et les plus brillants destinés à des postes supérieurs, nous avons discuté de divers modèles organisationnels et nous avons élaboré certaines idées importantes afin d’améliorer l’efficacité et de trouver de nouvelles méthodes d’action. Une partie de cette information a été présentée à une réunion d’envergure, qui s’est déroulée en décembre 2010 et à laquelle ont participé les généraux, les amiraux et des fonctionnaires supérieurs du MDN; on s’est rendu compte que l’approche préconisée consistait à demander le maintien du statu quo au sein des différentes organisations, ce qui est tout à fait normal. Même si ces interactions ont certes été amusantes, mais tout de même guère réjouissantes, elles ont démontré qu’aucun consensus n’a été obtenu, et que ce ne sera probablement jamais le cas, au sujet d’un changement important, car nous sommes une entité d’envergure et complexe et les diverses organisations qui la composent accomplissent des tâches différentes, qui sont jugées très importantes pour ceux qui les exécutent. Encore une fois, tout cela est parfaitement normal et sans doute vrai. Nous sommes revenus constamment à l’intention du gouvernement pour nous orienter, notamment pour réduire les arrières et investir dans la frappe.

Élaboration d’un modèle organisationnel pour l’avenir

L’équipe a élaboré un modèle d’activité qui sert à représenter environ 400 activités clés de l’ensemble du MDN/des FC, réparties en cinq catégories générales, notamment le développement de forces, la mise sur pied de forces, l’emploi des forces, la gestion des forces et le soutien des forces. En proposant ce qu’on a par la suite appelé le modèle « 5F », l’équipe souhaitait revoir la discussion sur les tâches que le MDN/les FC doivent exécuter, la façon à adopter à cet égard et le type de structure à utiliser, qui se distancient des principes organisationnels traditionnels (processus et résultat) en faveur d’un cadre davantage axé sur les capacités. Dans sa forme la plus élémentaire, le modèle 5F décrit tout l’éventail des activités militaires que les FC doivent exécuter pour produire les effets opérationnels voulus. Ce modèle a ensuite été mis au point en vue de l’adjonction de fonctions ministérielles correspondantes et intégrées, par exemple l’élaboration de politique, les communications, l’acquisition, le matériel, l’infrastructure et la gestion des ressources financières et humaines.
L’équipe a proposé des modèles organisationnels de haut niveau à envisager. Ces modèles (centralisé, décentralisé et hybride) englobaient un large éventail d’approches possibles. On s’est penché sur le pour et le contre relatifs du point de vue de la contribution au règlement éventuel de la foule de questions avec lesquelles le MDN/les FC doivent composer.

Sept vecteurs – Cadre des progrès à réaliser

Les diverses discussions ont révélé une divergence d’opinions profondément enracinée sur la nécessité de procéder à une transformation et une réticence compréhensible et évidente à élaborer des options concrètes avant le budget 2011. Afin de s’attaquer à ce problème et de tenter de maintenir l’élan, l’équipe a reformulé son travail et modifié sa portée en fonction de trois tâches de base : élaboration d’options organisationnelles, élaboration de concepts de soutien et conception de mesures qui peuvent être mises en marche dans le délai accordé, mais dont l’exécution complète exigerait un délai plus long. À l’aide d’un modèle fonctionnel, on a élaboré sept vecteurs, qui ont été acceptés de manière générale. Même si ces vecteurs sont désignés par un chiffre, on ne prévoyait pas une mise en œuvre séquentielle. Ils constituaient plutôt un ensemble d’idées reliées qui font partie du tableau d’ensemble qui représentait un ensemble de solutions possibles.

Les vecteurs 1, 2 et 3 étaient axés sur le développement d’une structure organisationnelle et d’options de processus sur les plans de l’emploi des forces, de la mise sur pied de forces et du développement de forces. Les vecteurs 4 et 5 portaient sur l’élaboration d’un concept touchant le soutien et la gestion des forces; ce dernier aspect a été élargi afin qu’il englobe la gestion de la Défense, dans le but de prendre en compte de façon plus réaliste la nature hautement intégrée des fonctions civiles et militaires dans ce domaine. Les idées sous-jacentes à ces vecteurs offrent sans nul doute une possibilité importante aux chapitres de l’amélioration des processus et des économies de coûts, particulièrement par le remaniement des activités importantes de soutien et de prestation en service, ou en vue de la simplification des fonctions du QGDN. Les vecteurs 6 et 7 avaient trait aux mesures qui se rapportent à l’examen administratif et à la réforme des processus; il s’agit de secteurs d’étude reliés mais distincts qui visent à réaliser de gains concrets sur les plans de la productivité et des économies directes de ressources.

D’après le mandat et l’idée voulant que les incidences d’une partie de la restructuration de 2005 exigeaient un autre examen afin qu’on puisse disposer des capacités nécessaires pour s’acquitter d’autres priorités importantes, un aspect important de l’effort global avait trait aux quartiers généraux. Ceux-ci, qui ont pour fonction de commander, contrôler, superviser et permettre le développement, la mise sur pied et en fin de compte l’emploi de capacités militaires, constituent une part considérable de l’ensemble du MDN/des FC.

En fait, ces initiatives reliées visaient les buts suivants : rationaliser le nombre d’organisations et de gens qui prennent part à la planification, la réalisation et la supervision des opérations; assurer une gestion cohérente et efficace des nombreuses capacités militaires diverses et disparates qui sont réparties dans l’ensemble de l’organisation, car elles ne s’agencent pas correctement et sans accroc au sein des structures existantes; mettre davantage l’accent sur les opérations et les capacités interarmées, et améliorer l’efficacité de celles-ci, non seulement à titre de catalyseurs, mais également comme capacités futures clés; améliorer la cohérence de l’analyse, la priorisation et le respect des exigences quant aux capacités futures.

Les deux composantes d’un tout : le MDN et les FC.

Un thème important revenait sans cesse dans les travaux de l’équipe, soit l’intégration globale et les interdépendances inhérentes du MDN/des FC. Cet aspect prend racine à l’échelon supérieur sous la forme d’une diarchie (responsabilité de commandement (CEMD) et responsabilité financière (SM)), en plus de l’ampleur selon laquelle l’intégration et l’intersection des responsabilités et de la reddition de comptes influent sur le fonctionnement global du MDN/des FC. Si on n’envisage pas des solutions intégrées qui correspondent à cette diarchie, toute tentative de changement d’une partie de la structure ou du processus associé risquerait d’avoir des répercussions éventuellement négatives et imprévisibles sur d’autres aspects. L’ampleur de cette intégration est représentée dans une partie de l’analyse qui précise, par exemple, qu’en mars 2010, environ 64 pour 100 des effectifs civils du MDN travaillaient au sein d’une structure militaire et plusieurs milliers de militaires occupaient des postes ministériels. Aucun de ces exemples ne pose de problème par lui-même. Ils correspondent tout bonnement à la nature d’intégration de la relation entre le MDN et les FC.

La nécessité de solutions entièrement intégrées était donc un élément central des travaux de l’équipe et cet aspect est examiné en détail dans le rapport et la ou les structures d’avenir proposées. On remarque toutefois un degré de fidélité exagéré dans les propositions présentées. Le degré de détails représenté dans l’analyse et les recommandations qui avaient trait aux structures principalement militaires est beaucoup plus élevé que celui des structures civiles analogues, car on a indiqué à l’équipe d’interrompre les travaux sur les structures civiles à la fin du mois de novembre. À ce moment, nous n’avions examiné que les niveaux supérieurs (1 et 2) : nous n’avions pas encore abordé les niveaux inférieurs. On nous a mentionné que cet examen se fera plus tard dans le cadre de l’élaboration des options de changement institutionnel. Dans l’intervalle, plusieurs propositions de haut niveau qui se rapportent aux structures ministérielles présentent une importante possibilité d’amélioration de l’efficacité et justifient une analyse plus poussée.

Principales conclusions et recommandations

Nous présentons ci-après les conclusions générales et les plus convaincantes des tendances du 31 mars 2004 au 31 mars 2010 (les données financières de 2011 n’ont pas été incluses, car les comptes rendus et les livres n’ont pas encore été fermés, même si les comptes rendus initiaux des données de 2011 sur le personnel sont conformes aux chiffres de 2010) :

• Dans l’ensemble, les effectifs du MDN/des FC (Force régulière, Réserve et civils) ont augmenté de 18 pour 100 au total; le financement global a grimpé d’un pourcentage nominal de 51 pour 100.
• La Force régulière a augmenté de 11 pour 100, soit 6 524 personnes dont la moitié fait partie de l’Armée de terre et la plupart des autres de quartiers généraux qui ne font pas partie de l’Armée de terre. Le nombre de réservistes a augmenté de 23 pour 100 ou 6 651 personnes; il s’agit pour la plupart de réservistes à temps plein qui occupent des postes à des quartiers généraux ou de type administratif. Le nombre de civils a augmenté de 33 pour 100, soit 7 318 personnes; la plupart d’entre eux ont été affectés à des quartiers généraux.
• Les « arrières » ont augmenté d’environ 40 pour 100 (personnel des quartiers généraux et postes non opérationnels).
• La « frappe » a grimpé d’environ 10 pour 100 (personnel des opérations et/ou postes dont les titulaires sont déployables).
• Les contrats conclus avec des consultants, des entrepreneurs et des spécialistes des services professionnels sont d’un montant d’environ 2,7 milliards de dollars par année et ce montant est en hausse (au moins 5 000 personnes dont un bon nombre se trouve à Ottawa).
• Le MDN/les FC emploi environ 9 000 réservistes à temps plein (classe C, Classe B et Classe A à temps plein), principalement aux quartiers généraux et pour des fonctions de soutien; le coût à cet égard est d’environ un milliard de dollars par année.
• Le Ministère est une organisation qui comporte plusieurs couches de bureaucratie militaire et civile qui restreint l’agilité de gestion et la souplesse nécessaires à l’exécution des mesures qui ont trait à l’ensemble des ressources assignées, d’après ce qu’indique la tendance de croissance des fonds inutilisés.
• Le nombre de chefs supérieurs, selon la définition du Conseil du Trésor, a grimpé à un rythme plus élevé que celui de la croissance globale du personnel de grade inférieur du MDN/des FC. La hausse a été la suivante : membres de la Force régulière (2 pour 100), réservistes (75 pour 100) et civils (25 pour 100), soit une hausse cumulative de 19 pour 100.

En ce qui concerne les recommandations, on peut réaliser de meilleure façon l’intention générale de la SDCD, en plus de prendre en compte les nouvelles exigences, en mettant en œuvre les mesures de haut niveau ci-dessous.

• Améliorer l’efficacité administrative sectorielle représentant une somme d’environ un milliard de dollars destinée à un réinvestissement ou au respect des réductions indiquées au MDN dans le cadre de l’objectif général du gouvernement de réduction du déficit.
• Réduire les effectifs surnuméraires et réinvestir dans l’avenir grâce aux mesures ci-dessous :
  • diminuer le nombre de quartiers généraux et d’états-majors par le regroupement de fonctions semblables ou accepter le risque découlant de l’élimination complète de certaines organisations;
  • cerner et réaff
  • démobiliser des réservistes à temps plein afin de revenir à un groupe de base d’environ 4 500 et convertir ces postes en service à temps partiel au sein d’unités et de manèges militaires
  • réduire d’un maximum de 30 pour 100 sur plusieurs années la somme de 2,7 milliards de dollars dépensée pour les entrepreneurs, les consultants et les fournisseurs de services du secteur privé et investir les fonds dans les programmes d’immobilisations futurs décrits dans la SDCD;
  • réaffecter environ 3 500 fonctionnaires à des activités de priorité plus élevée ou investir les fonds ailleurs.
• Réduire au minimum le dédoublement et l’inefficacité des services et systèmes de soutien en établissant un commandement de soutien interarmées centralisé faisant preuve d’une structure double civile/militaire qui prend en compte la diarchie de responsabilités de commandement et de responsabilités financières et qui a pour tâche de réduire les coûts de personnel et de soutien administratif de 4 pour 100 par année pendant les trois prochaines années, soit au total 12 pour 100 pour le personnel et 12 pour 100 de plus pour les opérations et les coûts de maintenance et réinvestir les sommes correspondantes dans le programme d’immobilisations.
• Recibler les organisations ministérielles militaires (VCEMD et CPM) et civiles sur la gestion stratégique et la politique et le transfert de leurs activités de prestation de services à d’autres organisations qui sont plus aptes à réaliser ces tâches, dans les cas où on peut améliorer l’efficacité.
• Regrouper les catalyseurs stratégiques et communs au sein des services existants ou du commandement de soutien interarmées afin d’améliorer l’efficacité et de faire office de fonction de contrainte en vue d’une approche plus interarmées.
• Adopter la structure de commandement et de contrôle proposée, ou une structure équivalente, conformément aux indications du chapitre 5, section 5.8.

Chapitre 1 : Vue d’ensemble de la transformation

Le présent chapitre donne des détails sur l’origine de cette série de transformation. Plus particulièrement, il s’agit des indications communiquées à l’équipe de la transformation au sujet de la tâche à réaliser, de l’approche générale utilisée pou orienter l’élaboration des recommandations et des questions clés cernées durant les travaux correspondants.

Section 1.1 : Définition de cette série de transformation

Le ministre de la Défense nationale a annoncé, le 30 avril 2010, que le Lieutenant-général Leslie occupera le poste de rôle de Chef de la transformation plus tard cet été³ . Le ministre a précisé que son intention concernant le rôle de Chef de la transformation était que celui-ci agisse à titre d’élément moteur des changements organisationnels et de repositionnement des Forces canadiennes pour l’avenir. Plus particulièrement, le Chef de la transformation sera responsable de l’amélioration de l’efficacité opérationnelle⁴. En aout 2010, un petit nombre de militaires et de civils triés sur le volet ont été choisis afin qu’ils contribuent à l’effort de transformation. On leur a assigné un mandat d’un an.

Mandat

Le mandat du Chef de la transformation a été cosigné par le CEMD et le Sous-ministre en septembre 2010. Les principaux détails de ce mandant sont présentés ci-dessous.

• Le Chef de la transformation relevait directement du CEMD pour les options structurelles des FC et du Sous-ministre pour les options structurelles du MDN.
  
• Réalisation d’un examen global du MDN/des FC.
  
• Élaboration d’options en vue de l’optimisation de l’organisation/la structure et des processus des FC afin d’investir dans les unités de première ligne et de trouver un nouvel équilibre entre les piliers de la SDCD (les gens, l’équipement, l’infrastructure et la disponibilité opérationnelle).
  
• Élaboration d’options afin d’accroître l’efficacité organisationnelle.
  
• Offre d’options pour la prise de décisions et la mise en œuvre subséquente.
  
• Le mandat du Chef de la transformation devait changer avec le temps en raison de la nature évolutive du processus de transformation.

Dès le début, on a précisé que le mandat consistait à formuler des recommandations et que le Chef de la transformation n’aurait pas le pouvoir de prendre les décisions requises. En outre, les recommandations devaient s’articuler autour des résultats de l’examen stratégique⁵ , conformément à la Stratégie de défense Le Canada d’abord⁶ , et elles devaient réduire les effectifs surnuméraires et rehausser l’efficience⁷ . Les recommandations devaient être éclairées par une analyse de l’évaluation de sécurité future ainsi que par les modèles et concepts d’emploi actuels et émergents. Le but initial consistait à produire un plan directeur de mise en œuvre d’ici le 1^er avril 2011, mais plusieurs problèmes imprévus sont apparus et ont eu une incidence. Ces problèmes n’étaient pour la plupart pas du ressort du Ministère.

³ Communiqué de presse du MDN/des FC, 30 avril 2010, annexe A, appendice 1.
⁴ Ibidem.
⁵ Au moment de la rédaction du présent rapport, soit en mai-juin 2011, les résultats de l’examen stratégique n’avaient pas été annoncés.
⁶ Stratégie de défense Le Canada d’abord 2008.
⁷Directive de lancement du VCEMD, 26 juillet 2010, annexe A, appendice 3.

Piliers et principes de la transformation

En s’inspirant des travaux réalisés auparavant, le CEMD souhaitait préserver les mêmes principes pour cette série de transformation que ceux utilisés comme élément sous-jacent de l’effort de 2005. Ces aspects sont indiqués ci-dessous.

• Identité des Forces canadiennes : la loyauté est avant tout envers le Canada et tout le personnel militaire s’identifie aux FC avant tout plutôt qu’aux différentes Armées.
• Impératif axé sur le commandement : les fonctions d’exécution et d’état-major sont clairement précisées, accompagnées d’une chaîne de commandement distincte et non ambiguë.
• Autorités, responsabilités et reddition de comptes : les commandants disposent d’une définition claire des autorités, des responsabilités et des obligations en matière de reddition de comptes qui leur sont attribués.
• Accent sur les opérations : les opérations et le soutien opérationnel sont prépondérants par rapport à toutes les autres activités et questions.
• Commandement de mission : celui-ci exprime l’exécution dynamique et décentralisée des opérations, qui s’appuie sur une définition et une compréhension claires de l’intention prioritaire du commandant.
• Personnel intégré de la Force régulière, de la Réserve et civil : tout le personnel est entièrement intégré, ce qui garantit une meilleure utilisation des qualifications et de l’expérience.

En plus de ce qui précède, on devait respecter les exigences émergentes touchant l’établissement d’un équilibre entre les piliers de la Stratégie de défense Le Canada d’abord (SDCD) afin d’assurer le meilleur résultat possible et la désignation de plusieurs milliers de membres du personnel, principalement de la Force régulière, afin de satisfaire aux exigences nouvelles et émergentes au sujet de la première ligne. Ce personnel comprend de nouvelles personnes et capacités destinées à l’Arctique, une escadre aérienne expéditionnaire, les Rangers canadiens, des investissements dans la cyberdéfense, l’espace, les forces d’opérations spéciales, les centres du renseignement déployables de toutes les provenances, le renseignement humain, les mesures contre les IED, de la défense nucléaire, biologique et chimique, le retour de marins en mer, la mutation de superviseurs de la Réserve d’un poste à temps plein au quartier général à un rôle de chef à temps partiel au sein des manèges militaires et de personnel de soutien déployable (énumérer tous les éléments).

La transformation dans le contexte stratégique général

Notre travail a tiré énormément avantage de plusieurs études précédentes sur la transformation, la restructuration et les ressources réalisées par le MDN/les FC. Plus particulièrement, les études détaillées sur une éventuelle efficacité, qui ont été effectuées dans le cadre de l’examen stratégique de 2009-2010, y compris l’étude de la rationalisation des quartiers généraux (annexe O, appendice 8), ont été très utiles car elles ont fourni des données et elles ont précisé le contexte à l’intention de l’équipe de la transformation. Ceux et celles qui connaissent ces études s’apercevront donc qu’on remarque des thèmes constants et des idées clés qui sont propres à ces différents efforts.

En ce qui concerne l’avenir, le rapport offre un solide point de départ pour les initiatives stratégiques qui sont lancées. L’examen stratégique et opérationnel annoncé par le gouvernement dans le budget de 2011 pourra faire appel aux nombreuses données et recommandations qui figurent dans le rapport. Plus particulièrement, les recommandations sur les examens administratifs et les éventuelles améliorations de l’efficacité qui sont présentées au chapitre 5, section 6, devraient s’avérer utiles. De plus, une bonne partie du travail s’appliquera directement à l’évolution constante du plan des capacités des forces du MDN/des FC, qui a été désigné à titre d’élément clé contribuant à l’élaboration du plan d’immobilisations de 2012.

De plus, le rapport mentionne plusieurs points en vue d’une amélioration plus poussée et d’une étude. Il s’agit notamment de la tâche critique du renouvellement des processus (voir le chapitre 5, section 7) du cadre de transformation des FC. Ce vecteur est directement lié au nouveau programme de gestion d’affaires de la Défense qui est lancé par le VCEMD et qui vise à assurer la cohérence des nombreuses initiatives d’amélioration de processus qui ont été mises en marche dans l’ensemble du Ministère. Le programme de gestion d’affaires de la Défense pourra tirer avantage des informations du rapport, qui soulignent les points présentant la meilleure possibilité de se prévaloir d’un avantage.

Section 1.2 : Approche générale

Une fois que le mandat a été signé, le travail a débuté au sujet de deux volets parallèles : un volet consacré à brosser un tableau cohérent et complet de la situation financière et du personnel du Ministère et un second volet portant sur la définition des problèmes structurels et de processus qui exigeaient des études plus poussées. Le travail des deux volets a été réalisé concurremment, à l’aide de l’approche générale décrite ci-dessous.

• Réaliser un examen poussé des initiatives précédentes de transformation interne afin d’évaluer l’efficacité des diverses méthodes.
• Examiner le travail des alliés, des partenaires et de chefs ministériels choisis, et tenir des consultations avec ceux-ci, afin de mieux saisir de quelle façon le changement est dirigé et mis en œuvre dans leurs organisations.
• Tirer avantage des technologies de regroupement des données nouvelles et très puissantes dont le Ministère dispose, afin de mettre en place une solide base quantitative pour les recommandations.
• Organiser un processus de consultation avec des équipes consultatives composées de participants militaires et civils supérieurs, dans le but d’élaborer de nouvelles idées, des approches et des structures organisationnelles, afin que le MDN/les FC soient plus aptes à connaître du succès.

La directive communiquée constamment à l’équipe consistait à mettre l’accent sur l’élaboration d’options qui réduirait les arrières afin d’accroître la frappe; il s’agit d’un but qui a été exprimé à maintes reprises par les hauts fonctionnaires du gouvernement et le CEMD. Cette analogie servait à acheminer l’intention visant à rechercher des possibilités d’amélioration de la productivité de la Défense, de réinvestir dans la capacité opérationnelle et d’optimiser le rendement opérationnel des fonds des contribuables.

Analyse historique et externe

Depuis la restructuration du Ministère qui a eu lieu après la Seconde Guerre mondiale (1939-1945), la Loi sur la défense nationale de 1953 et, plus particulièrement, l’unification de 1968 et la mise sur pied du QG intégré du MDN/des FC en 1972, diverses initiatives et études rétrospectives ont été réalisées, dans le but d’optimiser la structure de commandement du MDN/des FC, d’améliorer la gérance du Ministère et de cerner des méthodes plus efficaces pour produire des effets stratégiques et une capacité opérationnelle. La plupart de ces initiatives avaient trait à la restriction de l’augmentation du personnel de divers QG, l’assurance de l’efficacité en raison des ressources disponibles pour préserver et développer une capacité opérationnelle future et l’optimisation de l’effet des résultats du MDN/des FC tout en réduisant les effectifs surnuméraires.

Parallèlement, les gouvernements et les forces militaires du monde ont fait l’objet de divers niveaux d’activités de transformation au cours des dernières années. Étant donné la nécessité de mieux informer l’équipe au sujet des efforts de transformation en cours exécutés par nos alliés et nos partenaires de défense partout au monde, l’équipe a réalisé diverses études et des échanges avec des forces militaires alliées clés afin d’être plus au courant des méthodes d’autres pays en matière de transformation de la défense et des raisons invoquées à cet égard. Le chapitre 3 présente les résultats de ces efforts.

Consultation, liaison et réseautage

Dès le début, l’équipe s’est penchée sur le travail d’ensemble d’élaboration d’options d’une manière ouverte, transparente et consultative, dans la mesure du possible. En raison de la nature délicate de bon nombre des questions, dans plusieurs cas, les autorités correspondantes ont décidé de restreindre une partie des échanges d’information de façon à éviter les interprétations fautives ou les divergences inutiles. On a mis en marche de nombreux échanges d’idées avec nos alliés, nos partenaires, le commandement de la transformation de l’OTAN et des dirigeants de sociétés canadiennes afin de tirer avantage des connaissances de ces entités et personnes. On a ainsi communiqué périodiquement avec des chefs supérieurs, militaires et civils, par le biais de diverses tribunes. Le séminaire d’envergure des chefs supérieurs qui a eu lieu en novembre et décembre 2010 était principalement axé sur l’effort de transformation réalisé à ce jour; la plupart des cadres supérieurs civils ont assisté à ce séminaire.

« Différents pays ont constaté que l’un des aspects les plus difficiles d’un effort de centralisation est la conception précise du partage des responsabilités et des liens entre le service centralisé et les divers services militaires… Afin de garantir la réussite de l’effort de centralisation, l’organisation de défense doit prendre en compte les attitudes ancrées et les comportements. »

- « Lessons from around the world: Benchmarking Performance in Defense », Scott Gebicke et Samuel Magid, McKinsy & Company, 2010

On a mis sur pied des équipes et des groupes de travail composés de chefs et gestionnaires militaires et civils supérieurs et chevronnés dans le but précis de fournir un second examen objectif et d’autres idées en vue de l’élaboration d’options. On a en outre constitué un réseau consultatif sur la transformation formé d’une douzaine de membres triés sur le volet de chacun des groupes suivants : contre-amiraux et généraux, commodores et brigadiers-généraux, capitaines de vaisseau et colonels et cadres supérieurs civils équivalents; ce réseau a assuré une fonction d’examen et de remise en question en vue de l’élaboration d’options. Divers groupes de travail composés de représentants supérieurs de niveau 1 se sont réunis de janvier à mars 2011, dans le but spécifique de réaliser un examen et de communiquer des commentaires et des idées selon les besoins.

Sources de données et d’information sur la transformation

Dans sa directive de juillet 2009 destinée à l’équipe de l’Examen de la structure des forces de la Défense, le CEMD a souligné la nécessité de prendre connaissance de la vérité fondamentale en ce qui a trait à la structure du MDN/des FC, afin de permettre une prise de décisions éclairées dans le cadre des processus de restructuration et d’examen stratégique à venir. Après une étude minutieuse des capacités d’accès à l’information dont on dispose au sein du MDN, on a déterminé une solution offerte par un logiciel spécialisé dans la recherche de données en mosaïque, qui a donné lieu au portail d’accès à l’information de l’Examen de la structure des forces de la Défense.

Ce développement a fait appel à une technologie de pointe qui pouvait réaliser rapidement l’exploration des données des systèmes des ressources humaines et financiers du Ministère, plus particulièrement les tendances de la dotation et de la budgétisation portant sur plusieurs années. Cette étude a contribué à éclairer le processus d’examen stratégique, en plus de fournir des données clés pour l’étude de rationalisation des quartiers généraux (voir l’annexe O, appendice 8).

Récemment, les progrès quant aux logiciels nous ont permis d’élargir les secteurs de recherche afin d’inclure les bases de données des entrepreneurs, de l’infrastructure et du matériel. Grâce aux derniers développements, nous avons mis en place ce qu’on appelle, dans l’industrie, l’information de gestion agile. Ainsi, le portail d’accès à l’information de l’Examen de la structure des forces de la Défense peut répondre rapidement à pratiquement toutes les demandes de renseignements sur n’importe quelle partie des activités du MDN ou n’importe quel élément de l’organisation. De cette façon, la prise de décisions est plus rapide car on a accès à des informations fiables. Par conséquent, cette série de transformation a été davantage éclairée que par le passé et elle a pu s’appuyer sur des faits plus substantiels et sur une analyse axée sur les informations.

Section 1.3 : Modification de la méthode de transformation

Pendant toute leur histoire, les FC et le ministère de la Défense nationale ont démontré leur capacité et leur volonté à changer. Toutefois, notre examen du passé a révélé que le processus de changement a été réactif et hésitant et qu’il a même été réalisé à contrecœur. Même si nos prédécesseurs ont souligné les avantages de se montrer agiles, souples et proactifs, les humains et les organisations sont plutôt portés à agir avec prudence, à maintenir le statu quo, à tenter de préserver l’équilibre, jusqu’à ce que les circonstances imposent un changement, ou à chercher à gagner du temps en attendant que les agents de changement disparaissent.

La plupart des séries de transformation précédentes ont été motivées par des réductions budgétaires sans que l’organisation dispose du temps ou de la capacité nécessaire pour déterminer les investissements à effectuer pour l’avenir par la réalisation d’autres réaffectations à l’interne. Plutôt que de tirer parti de la possibilité d’évolution, de profiter des leçons retenues récemment et de se tourner vers l’avenir, la majeure partie de l’énergie a été consacrée au maintien du statu quo dans toute la mesure du possible. En l’absence d’une recherche adéquate fondée sur des faits, des tendances établies et une connaissance claire d’une vision à long terme pour le MDN/les FC, on a imposé à chaque organisation subalterne le même objectif de réduction que celui attribué au MDN/aux FC dans leur ensemble; cette approche est désormais appelée « taxe fixe ». Tout le monde recevait le même traitement et chaque organisation subalterne de l’ensemble devait subir un « supplice » égal. Cette méthode présentait, de prime abord, plusieurs avantages, notamment : sous le niveau des représentants élus, on ne pouvait identifier personne au MDN/aux FC qui effectuait les difficiles choix et on évitait ainsi l’éventuelle colère des intervenants touchés; personne n’avait à effectuer le travail détaillé et fastidieux qui consistait à prendre une décision entre les effectifs surnuméraires ou les navires, les bataillons et les escadrons d’aéronefs; aucune organisation ne pouvait être perçue comme gagnante ou perdante.

Le résultat intéressant de cette méthode de taxe fixe est que dans le cadre de presque tous les efforts de transformation précédents, la plupart des organisations subalternes n’ont reculé devant rien pour préserver leurs structures, leur financement interne (ce dont elles ont besoin pour financer leurs éléments) et leur processus. La taxe fixe a cheminé dans les divers niveaux de quartier général et d’organisation de soutien et elle a été transmise aux clients, soit les consommateurs qui utilisent le produit et qui se retrouvent à l’extrémité inférieure de la chaîne de commandement ou de la structure hiérarchique. Dans notre contexte, les taxes fixes ont en général pour résultat que les effectifs surnuméraires demeurent en bonne partie inchangés, tandis que le soutien des unités déployables de première ligne est réduit beaucoup plus que ce qui était prévu au départ. Si ce soutien est réellement important pour l’unité de première ligne, le commandant de cette unité n’a d’autre choix que d’effectuer une réaffectation à l’interne, de réduire le budget de l’instruction ou des pièces de rechange et d’attribuer les fonds ainsi prélevés aux éléments dont on a le plus besoin. On comprend pourquoi une taxe fixe stratégique en apparence bénigne sans limite ni restriction a provoqué le maintien de navires à l’amarrage, l’annulation d’exercices de bataillon ou l’immobilisation d’aéronefs. Cette situation est improductive et non souhaitable.

Les objectifs sont certes nécessaires, mais une taxe fixe stratégique ne l’est pas. Les objectifs ne doivent pas être entièrement arbitraires et ils doivent plutôt découler d’une recherche et se fonder sur des données quantifiables qui sont tempérées par l’état final voulu (par exemple la réduction des effectifs surnuméraires et l’investissement dans la frappe de demain). Les limites et les restrictions sont tout aussi cruciales : le seul fait de désigner certaines unités et organisations à l’aide du code d’identification d’unité (CIU), afin de préciser qu’elles sont « intouchables » aurait peut-être permis d’éviter des cas pour lesquels la position implicite consistait à réduire la capacité opérationnelle sans régler le problème de l’inefficacité administrative.

Il existe des moyens que nous pourrions envisager afin d’apporter des changements de manière plus productive à l’avenir. Tout d’abord, nous devons convenir de ne plus traiter la transformation à titre d’activité distincte et préparée à l’avance. La méthode qui consiste à mettre sur pied une petite équipe, à assigner à celle-ci un mandat unique et à exécuter la méthode habituelle jusqu’à ce qu’un rapport quelconque soit généré n’a pas toujours produit de bons résultats. Par le passé, si les résultats étaient modestes, certains changements étaient apportés. Si les résultats étaient susceptibles de provoquer une crainte institutionnelle, on pouvait faire appel à différentes options, par exemple attendre que l’équipe soit démantelée, réaliser de longs examens des recommandations et, enfin, classifier le travail afin que très peu de personnes y aient accès. Étant donné que le changement est constant, le MDN/les FC doivent institutionnaliser officiellement les capacités nécessaires en matière de planification, de regroupement des données, de conception organisationnelle et d’analyse afin d’opérationnaliser les activités de transformation de haut niveau et de faire concorder ces activités avec le processus complémentaire dans les domaines de la mesure du rendement stratégique et de la surveillance financière et des effectifs. À l’instar de la plupart des autres capacités militaires, nous devons acquérir des compétences adéquates à ce chapitre, en tirant avantage des forces de la dynamique de l’équipe de défense civile et militaire. Nous devons mettre sur pied officiellement une équipe restreinte mais puissante qui recherche constamment des possibilités de transformation, afin d’accepter le changement institutionnel en institutionnalisant les agents de changement.

Enfin, on doit tenter de prendre des mesures afin de susciter le changement (des exemples concrets de récompense accordée à des organisations qui ont adopté un comportement de transformation). Qu’il s’agisse d’un meilleur accès aux ressources de réinvestissement (les gens ou les fonds) ou de la souplesse d’apporter plus facilement et d’une manière autogérée les changements internes souhaités et justifiables, le MDN/les FC semblent ne pas avoir utilisé bien, par le passé, la méthode de l’offre de mesures incitatives tactiques

« ...pour occasionner le changement chez les membres d’une organisation, il importe de ne pas perdre de vue l’état final voulu et non de chercher à éviter les problèmes... la méthode la plus efficace à cet égard consiste à établir des pratiques et des processus qui facilitent la tâche des gens afin que ceux-ci fassent ce qui convient… »

- « That’s the Way We (Used to) Do Things Around Here », Swartz, Gaito & Lennick, strategy + business magazine, numéro 62 (réimpression 11109), Booz & Company, 2011

Ainsi, nous présentons les recommandations ci-après.

1. Régulariser et professionnaliser la transformation – Créer et habiliter une capacité permanente d’exécution d’une réforme stratégique en réponse aux attributions internes et externes; plutôt que d’effectuer la transformation à titre de mesure ponctuelle et périodique et préparée, utiliser la nouvelle organisation afin que le véritable changement stratégique soit une activité institutionnelle constante et normale.
   
2. Déduire plutôt que définir le problème et les objectifs associés – Faire en sorte que des objectifs spécifiques et adaptés constituent une réalisation assurée au début des initiatives de transformation et utiliser des techniques en plus des objectifs pour mettre en place des mesures incitatives à l’intention des organisations et des individus, en faveur du changement.

Chapitre 2 : Établissement des bases

Le présent chapitre examine les efforts de transformation précédents du Ministère et l’environnement de sécurité futur, il analyse les travaux de transformation actuels de l’OTAN et de certains alliés clés, il se penche sur l’orientation et l’intention de haut niveau à l’extérieur du Ministère et il présente certaines observations sur les structures et processus actuels du Ministère.

Section 2.1 : Questions en suspens – analyse historique de la transformation

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, au moins 15 études, examens et commissions ont examiné les activités, les structures et l’organisation du MDN/des FC. Une analyse complète de la liste globale des diverses initiatives et des rapports est présentée à l’annexe D, appendice 1. Dans le cadre de l’examen des résultats de ces initiatives, on a repéré différents thèmes constants. Le plus important est sans doute le fait qu’après pratiquement 40 ans et de nombreuses initiatives, un grand nombre de recommandations sans cesse formulées n’ont pas été mises en œuvre, malgré la fréquence de leur présentation. « Beaucoup de résultats ont été brefs et n’ont pas survécu à la disparition de l’élan qui s’est estompé suite au démantèlement des équipes d’action.⁸  » En plus de l’indication des recommandations non mises en œuvre, l’analyse a cerné six points clés, dont deux sont particulièrement pertinents ici : autorité, responsabilité et reddition de compte, et relations civilo-militaires.

• ARD. Le document d’ARD existant pour les postes les plus élevés du Ministère, désormais appelé Organisation et reddition de comptes, n’a pas été mis à jour depuis 1999; il est donc désuet et sa pertinence est limitée. Une troisième édition est en cours d’élaboration depuis 2002 et la nouvelle version produite en 2010 n’a pas encore été signée. On avance ainsi que les ARD qui orientent les hauts fonctionnaires du Ministère ne font toujours pas preuve d’une efficacité optimale ou pourraient entraîner une lacune au chapitre de l’efficacité systémique en raison et d’un dédoublement exagéré des processus et des activités.
• Relations civilo-militaires. Bien que le Quartier général de la Défense nationale soit intégré, en ce sens que les militaires et les civils travaillent côte à côte, on remarque des délimitations claires entre les Forces canadiennes (dirigées par le CEMD) et le volet ministériel (dirigé par le Sous-ministre). Ces aspects « rivaux » ont imposé au QGDN différents problèmes qu’on ne peut plus passer sous silence si on souhaite rendre le Ministère efficace sans amenuiser la capacité opérationnelle.
• Le MDN est le plus imposant ministère du gouvernement fédéral et il est donc très complexe. Malgré sa réussite dans certains secteurs, la Défense « fait preuve d’antécédents irréguliers quant à la mise en œuvre d’un changement stratégique.⁹ » Michael Jeffery avance succinctement que « les demandes du changement organisationnel sont considérables, encore plus pour les organisations militaires, et exigent que le responsable du changement préserve l’énergie nécessaire à l’initiative et gère les perceptions et les attentes de nombreuses personnes, tout en maintenant la stabilité et l’équilibre institutionnels¹⁰ ». La réalité apparente du MDN/des FC est que les responsables du changement doivent maintenir une initiative de changement axée sur des objectifs spécifiques. Bien qu’il s’agisse d’un chemin difficile à arpenter, on ne doit pas pour cette raison opter pour la méthode de la moindre résistance ou mettre résolument un frein à l’élan.

⁸ Ministère de la Défense nationale, Rapport sur la rationalisation du QG/des effectifs surnuméraires, (Ottawa, Vice-chef d'état-major de la Défense), 18 juin 2010, page 8, annexe O, appendice 8 (traduction libre).
⁹ Ministère de la Défense nationale, Atteindre l’efficacité administrative,(Ottawa, Comité consultatif du Ministre sur l’efficacité administrative), 2003, page iv (traduction libre).
¹⁰ Jeffery, page 17 (traduction libre).

« ...l’état actuel de la concordance, en matière de défense, entre la stratégie et le leadership est frêle; il est souvent entravé par l’inertie bureaucratique traditionnelle, il résiste au changement et il empêche toute mesure. Il en découle une non-concordance stratégique entre l’élan d’un commandant militaire au sujet d’une intervention immédiate dans le cadre d’opérations de vie ou de mort et les activités administratives qui appuient, directement ou indirectement, ces opérations. »

-Agile Defence, PricewaterhouseCoopers LLP, 2011, page 22, commentaire sur la concordance de la stratégie de leadership au ministère de la Défense des États-Unis.

Il en résulte que les antécédents au chapitre de la mise en œuvre d’une réforme importante de la défense au Canada ont été intermittents. En effet, on peut davantage parler de questions en suspens et préciser qu’on a « raté le coche » plutôt que d’avancer une réussite constante. Les efforts précédents destinés à changer les relations de la gestion, de l’administration du commandement et du contrôle de la défense étaient trop larges ou pas suffisamment ciblés ni accompagnés d’objectifs et de résultats précis.

Section 2.2 : Facteurs externes – préparation en vue d’une période de changement discontinu et perturbateur

Nous présentons ci-après plusieurs aspects différents mais importants pour l’effort de transformation. Il s’agit notamment de l’environnement de sécurité mondial, des efforts et méthodes de transformation en cours de nos alliés de l’OTAN et de nos partenaires ainsi que la directive et l’intention récentes du gouvernement du Canada.

Environnement de sécurité et économique mondial en évolution

Les organisations et bureaucraties traditionnelles de défense statiques et stables concordaient très bien avec la stabilité et la prévisibilité des menaces de la guerre froide. Toutefois, les planificateurs actuels de la défense doivent composer avec tout un éventail de menaces : armes de destruction massive, missiles balistiques, terrorisme, cyberattaques, piratage, états avortons, trafic illégal, catastrophes naturelles, maladies et ressources énergétiques et naturelles limitées, qui viennent s’ajouter aux menaces militaires plus traditionnelles¹¹ . Le passage à une lutte de pouvoir multipolaire entraîne d’éventuels problèmes de plus en plus diversifiés en matière de sécurité pour les planificateurs de la défense du Canada. En raison du nombre d’acteurs sur la scène internationale qui est plus élevé que jamais auparavant, les nouveaux États-nations, les organisations non gouvernementales, les alliances multilatérales et les organisations régies par un traité, ainsi que les sociétés mondiales, abondent et ne cessent de proliférer. Malgré la richesse mondiale qui croît de façon générale, le fossé qui se creuse entre les riches et les pauvres attise le malaise social et est souvent rehaussé par l’évolution de la démographie, qui favorise la protestation, les migrations à grande échelle et la rébellion. Parmi les facteurs aggravants, mentionnons la rareté croissance de l’eau potable et la compétition internationale en hausse quant aux ressources naturelles, particulièrement les sources de combustibles au carbone et les minéraux dont ont besoin les économies croissantes. Au sein des états existants, la volonté d’une souveraineté ethnique, culturelle et politique est dans bien des cas alimentée par le fondamentalisme religieux; cette situation pose des problèmes de sécurité qui dépassent largement les frontières de ces pays¹² .

Ne nous méprenons pas : le ciel ne nous tombe pas sur la tête. Il s’agit plutôt d’une représentation pragmatique et équilibrée des possibilités géopolitiques futures qui risquent de menacer la sécurité et la prospérité du Canada. Séparément ou de concert, ces aspects indiquent que des risques prévalent pour tous les pays, particulièrement ceux qui souhaitent développer et faire croître leur économie dans un monde hautement interconnecté. La nature variée et en constante évolution des menaces pour la sécurité exige une stratégie de défense tout aussi dynamique de même que des processus et une organisation de soutien. « Ces organisations doivent être intelligentes, rapides, adaptatives, collaboratrices et responsables; en un mot, elles doivent être agiles.¹³  »

¹¹ Price Waterhouse Cooper, Agile Defence, http://psrc.pwc.com/html/gbclient/content/premium/communities/psrc/publications/agile_defence.html, 4.
¹² George Friedman, « The Next 100 Years: A Forecast for the 21st Century » (New York, Doubleday, 2009), pages 1-64.
¹³ Price Waterhouse Cooper, Agile Defence, http://psrc.pwc.com/html/gbclient/content/premium/communities/psrc/publications/agile_defence.html, 4 (traduction libre).

Tendances des approches des alliés en matière de transformation

Les crises financières mondiales récentes ont amené la plupart des gouvernements du G20 et de nombreux autres gouvernements à accroître le déficit de leur budget national, principalement par une hausse des dépenses du gouvernement,  particulièrement en vue de l’offre d’ensembles importants de stimulants¹⁴ . En fait, nos alliés doivent composer avec d’énormes déficits, de pair avec l’éventualité d’une reprise économique lente. Cette situation cause une augmentation des allocations budgétaires pour le service de la dette nationale. Ainsi, de nombreux pays sont aux prises avec l’examen des dépenses militaires et des méthodes associées pour faire plus avec moins, surtout par le biais d’objectifs fixés par les pouvoirs supérieurs de chaque pays.

Un examen plus poussé des stratégies et méthodes de transformation qui sont mises en œuvre par nos alliés révèle différentes caractéristiques intéressantes et thèmes communs. Afin de protéger le plus possible les unités de première ligne, nos alliés de la défense visent à assurer une efficacité interne qui permet un réinvestissement en fonction d’aspects de défense plus prioritaires. Tous les pays de l’OTAN et les pays alliés tentent de mettre en place des structures de commandement et de contrôle militaires qui sont plus efficaces, durables et allégées. Ils semblent tous tenter de définir des méthodes novatrices pour générer une capacité militaire de la même ampleur à un coût réduit de beaucoup. Un aspect clé a trait au réalignement structurel, qui a pour but d’éliminer des postes supérieurs et de réduire les dépenses quant aux quartiers généraux non déployables et administratifs, tout en préservant les fonctions et les capacités militaires de base dans un environnement de restriction des ressources. La plupart de nos alliés mettent l’accent sur les capacités qui produisent des forces adaptées et polyvalentes pouvant projeter la puissance à l’étranger et prendre part à un large éventail de missions et de campagnes pendant une période prolongée. On peut retenir d’inestimables leçons de ces exemples. Le « Levene Report »¹⁵  du ministère de la défense du Royaume-Uni figure parmi les efforts de réforme les plus matures et regroupés : il reproduit de nombreux aspects de l’approche générale de l’équipe de transformation et il tire des conclusions analogues sur différents points clés, ce qui n’est pas très surprenant car nous avons eu plusieurs discussions avec eux au sujet d’une foule de questions parallèles. Ainsi, l’équipe a pris garde afin d’éviter toute généralisation excessive fondée sur des exemples spécifiques, en tenant compte du fait que les activités de défense au Canada font preuve de caractéristiques nationales distinctes qui les différencient de celles du Royaume-Uni. Parmi les points semblables clés qui sont apparus lors des discussions figurent notamment ceux-ci : accent sur la diminution de la taille et l’amélioration de la nature stratégique du siège social par une analyse des fonctions de prestation de services; mise sur pied d’un commandement de force interarmées, de manière plus complète en incluant des éléments de soutien de l’ensemble du MDN/des FC; adoption de la notion d’employeur unique des forces interarmées; création d’une autorité unique de prestation des services de défense (le commandant et les hautes fonctionnaires civils du commandement de soutien des forces interarmées); habilitation des chefs de service en leur accordant un plus grand contrôle et en mettant à leur disposition les connaissances spécialisées disponibles en vue de la gestion du cadre de responsabilité par l’assignation d’un fonctionnaire civil à chaque service; regroupement des services des activités de défense (dans le contexte canadien, certains sous-ministres adjoints civils) au sein de structures cohérentes et simplifiées, dans les cas où il convient d’agir ainsi.

Pressions éventuelles

En 2007, le gouvernement du Canada a mis en place un nouveau système de gestion des dépenses qui comprenait des examens stratégiques, afin d’évaluer les dépenses du moment pendant une période de quatre ans, dans le but de garantir la conformité avec les priorités, ainsi que l’efficacité et une gestion adéquate. Dans le cadre de cet examen de quatre ans, le MDN/les FC devaient effectuer l’examen stratégique en 2010, soit la quatrième année de la série 1. L’objectif de réaffectation était de 5 pour 100 du budget alloué, soit un milliard de dollars. À la différence des trois années précédentes de l’examen stratégique, qui portaient en moyenne sur des réaffectations ministérielles de l’ordre de 2,5 à 3 pour 100, l’objectif réitéré du MDN était de 5 pour 100, ou un milliard de dollars, et était annoncé dans le Budget 2010, qui soulignait également que les forces militaires, tout comme les autres éléments du gouvernement, allaient devoir composer avec une contrainte importante quant à l’affectation des ressources au cours des 10 prochaines années¹⁶ .

Le Budget 2010 annonçait en outre que les ministères allaient devoir absorber les augmentations de salaire prévues au contrat au cours des trois prochaines années, au lieu de puiser à même le fonds centralisé. Les répercussions pour le MDN/les FC sont de l’ordre de 450 millions de dollars d’ici 2014. Un autre résultat clé du Budget 2010 portait sur une restriction de la conversion des ressources du crédit 5 (immobilisations) en ressources de crédit 1 (fonctionnement). Par le passé, on faisait appel à cette méthode pour répondre aux demandes opérationnelles.

Le Budget 2011 précisait que le gouvernement effectuerait, en 2011-2012, un examen complet stratégique et du fonctionnement d’un an de tous les ministères. Cet examen visera à améliorer l’efficacité des activités et des programmes du gouvernement, afin de rentabiliser les dépenses de l’argent des contribuables; il remplacera le cycle prochain d’examens stratégiques.

L’examen stratégique et du fonctionnement se penchera sur le budget des dépenses de programmes directes de 80 milliards de dollars dans le but de réaliser des économies annuelles permanentes d’au moins 4 milliards de dollars d’ici 2014-2015, soit 5 pour 100 de la base de l’examen. Il se peut également qu’on demande aux ministères d’envisager une réduction de 10 pour 100. L’examen mettra tout particulièrement l’accent sur les économies à retirer des dépenses de fonctionnement et de l’amélioration de la productivité, tout en examinant la réduction des secteurs de programme à faible priorité comme on l’a fait auparavant dans le cadre de l’examen stratégique.

Étant donné que les employés du ministère de la Défense nationale représentent plus de 10 pour 100 de tous les fonctionnaires du Canada, il ne fait nul doute que toute transformation et tout renouvellement de la fonction publique aura une incidence sur le ministère de la Défense nationale. En effet, le cinquième rapport du Comité consultatif du premier ministre, qui a été publié le 22 mars 2011, reconnaît que le milieu en évolution qu’on remarque aujourd’hui exigera des méthodes de fonctionnement différentes pour qu’on puisse rehausser l’efficacité tout en s’efforçant d’offrir aux Canadiens un service excellent aujourd’hui et à l’avenir; il exhorte également à procéder à une réflexion à plus long terme afin de contribuer à assurer la réussite du Canada au 21e siècle.

¹⁴ Robin Bew, « Not So Fast », Economist, The World in 2010, page 22.
¹⁵ Defence Reform: An independent report into the structure and management of the Ministry of Defence, Lord Levene of Portsoken KBE, ministère de la Défense du Royaume-Uni, juin 2011.
¹⁶ Ibiden, page 158.

Section 2.3 : Facteurs internes du MDN/des FC

Outre l’expérience passée du MDN/des FC en matière de transformation, et la nécessité évidente de s’adapter constamment aux pressions externes, divers facteurs internes observables (positifs et négatifs) appuient l’argument de la poursuite de la transformation.

Au cours des 10 dernières années, et plus particulièrement durant les années qui ont fait suite à la transformation de 2005, la hausse considérable de l’engagement militaire au pays et sur la scène internationale s’est immiscée dans la culture interne de la Défense et a agi comme catalyseur. Plus que tout autre facteur, la demande opérationnelle du monde réel a modifié fondamentalement et peut-être de façon permanente le paysage interne des activités et des méthodes du MDN/des FC, principalement de manière positive.

D’autre part, la portée et l’ampleur de nos missions en cours, le rythme d’introduction de nouvelles plates-formes et de nouvel équipement, et la rapidité et la réceptivité dont nous avons fait preuve dans le cadre de nombreux engagements réussis sur la scène internationale et au pays, ont entraîné des attentes plus grandes au sujet de la durabilité de nos opérations et de la capacité globale de nos systèmes actuels de gestion et de gouvernance, de façon à maintenir le fonctionnement sans accroc de l’appareil de la Défense. Un autre fait vient compliquer davantage la situation, soit la tendance de l’organisation à ajouter de nouvelles activités sans tenir compte des répercussions à long terme sur les ressources et à omettre d’accorder aux anciennes activités toute l’attention nécessaire.

La nécessité primordiale de maintenir et d’appuyer l’accent sur le volet militaire opérationnel au sein du MDN/des FC constitue un thème prépondérant qui touche tous les aspects de l’analyse simultanée. Dans l’ensemble, on appuie ainsi directement le point de vue voulant que nous devions maintenir la prépondérance que le MDN/les FC accorde aux opérations et que la transformation doit exclure spécifiquement les activités, les processus et les structures tactiques, jusqu’à ce que toutes les possibilités de réforme positive aux niveaux stratégique et opérationnel (principalement aux quartiers généraux) aient été examinées à fond et adéquatement.

Section 2.4 : Et après?

Certaines conclusions clés ont été cernées à la suite de cet ensemble d’études et d’analyses diversifiées mais reliées. Tout d’abord, il ne fait nul doute que les initiatives et les études destinées à refaçonner, réformer, transformer ou changer le Ministère et les Forces canadiennes, qui se sont échelonnées sur plus de 40 ans, ont signalé bon nombre des mêmes questions et une bonne partie de ces questions n’ont pas été prises en compte ou n’ont pas fait l’objet de mesures correctives. Les changements qui ont été apportés avaient trait dans bien des cas aux unités de première ligne déployables et tactiques, qu’il était plus facile de larguer, tandis que les états-majors des quartiers généraux étaient souvent élargis. Ensuite, les efforts de transformation ascendante fondée sur un consensus sont voués à l’échec. Puis, on ne peut pas prédire l’avenir mais, sans grande crainte de se tromper, on peut affirmer que les opérations futures s’avéreront difficiles, seront nombreuses, seront exécutées concurremment et vont porter sur tout le spectre des capacités militaires au pays et à l’étranger. Par la suite, le gouvernement s’engage toujours à réduire le déficit et toutes les informations récentes révèlent que le MDN/les FC seront touchés à cet égard, dans le but de réduire le déficit avec empressement. Ainsi, la croissance du Programme des services de la Défense sera sans aucun doute lente, ce qui réduira la souplesse de la méthode actuelle d’exécution des activités. Enfin, l’organisation du Ministère est un appareil qui comporte trois pièces mobiles : les activités, les processus et les structures. On peut envisager ces trois aspects de concert ou séparément pour l’examen et l’élaboration d’options en vue d’un changement transformationnel.

Certaines recommandations qui découlent de la définition du problème sont indiquées ci-après.

3. Réalisation d’économies par l’amélioration de l’efficacité administrative : Afin de respecter les éventuelles exigences subséquentes à l’examen stratégique, examiner aggressivement les options en vue de la réforme des activités, processus et structures administratives, dans le but de réaliser des économies d’environ un milliard de dollars, conformément à la recommandation 36 (fonction de vérification de processus du MDN/des FC).
4. Transformation axée sur les effectifs surnuméraires : Pour s’assurer que la transformation du MDN/des FC demeure axée sur la préservation de la capacité opérationnelle et pour éviter que, comme par le passé, les efforts de réforme reportent au niveau tactique les répercussions sur le plan des ressources, il est recommandé que tout effort de réforme subséquente des activités, des processus et des structures excluent spécifiquement les organisations de niveau tactiques jusqu’à ce que les effectifs surnuméraires aient été suffisamment rationalisés.

Chapitre 3 : Statu quo – des années de croissance

En mer, le navigateur d’un navire fait le point afin de tracer sa position du moment avant de passer à la prochaine étape du périple. Il indique ainsi de manière exacte l’endroit où le navire se trouve par rapport au trajet prévu au départ et il dispose des données de base à l’aide desquelles il peut élaborer le parcours vers la nouvelle destination. D’autre part, le fait de brosser un tableau cohérent et complet du statu quo était un préalable essentiel à la discussion des options de transformation pour le MDN/les FC, et du choix de ces options, et cela nous permet de confirmer les motifs invoqués pour les efforts destinés à mettre en place des structures, activités et processus ministériels réorientés et réalignés. En outre, cette mesure a été jugée importante car elle aide à comprendre la situation quant au personnel et aux dépenses globales, non pas à un moment précis, mais du point de vue de leur changement pendant une période s’étalant sur plusieurs années, afin de pouvoir cerner une tendance. Ceci constitue l’objectif de cette partie de la transformation et l’information de la présente section offre des faits quantitatifs autour desquels peuvent s’articuler des options de changement transformationnel.

Nous présentons ci-après une analyse de points de vue uniques des effectifs et des dépenses, sous forme de tendance portant sur une période de six ans (2003-2004 à 2009-2010). À l’aide de certains nouveaux outils technologiques qui s’articulent autour de l’information de gestion agile, on a recueilli et analysé des ensembles de données importants. Chacune des organisations importantes du Ministère a fait l’objet d’une analyse par le biais des points de vue sur les effectifs et l’utilisation des fonds. Les données ont été validées par chacune des organisations correspondantes. Cette analyse générale du statu quo du Ministère a été jugée cruciale pour que l’équipe de la transformation puisse commencer à élaborer des options en vue d’une amélioration de l’efficacité qui protégerait les forces de première ligne (les soldats, marins et aviateurs qui exécutent chaque jour les activités tactiques pour notre pays) contre toute réduction. On a également estimé qu’elle constituait un élément complémentaire important qui permet de mieux cerner à quel point la transformation peut et doit rehausser la faisabilité de la SDCD, à l’aide de l’affectation actuelle et prévue de ressources du Ministère.

L’analyse des données a révélé qu’une croissance considérable avait eu lieu à l’extérieur des unités de première ligne, déployables et opérationnelles. Ainsi, le nombre d’employés des quartiers généraux a grimpé quatre fois plus rapidement que celui de la Force régulière au cours de la période de l’examen. Le nombre total d’employés civils a augmenté trois fois plus rapidement que celui de la Force régulière et le nombre de civils employés dans la région de la capitale nationale a fait un bond de 61 pour 100. Dans la même veine, la recherche mentionne certaines situations anormales et imprévues qui ont fusionné avec le temps. Par exemple, les effectifs de la Force régulière de la Marine ont diminué de 11 pour 100. Sur le plan des dépenses, certaines organisations ont, d’une manière prévisible, connu une hausse de leurs dépenses qui a été beaucoup plus élevée que la moyenne du MDN/des FC. L’Armée de terre et le SMA(Matériels) sont deux exemples clés à ce titre. D’autres organisations, en revanche, ont fait preuve d’une croissance financière nulle ou minime en valeur réelle pendant la période, plus particulièrement le SMA(Infrastructure et environnement) et la Marine. Les coûts du personnel du MDN/des FC ont grimpé de manière relative pendant la période de six ans visée par l’examen. Une grande proportion des réservistes à temps plein ont occupé des postes supérieurs aux quartiers généraux et la proportion d’employés civils nommés pour une période indéterminée a augmenté considérablement, soit de près de 50 pour 100. En revanche, la proportion d’employés nommés pour une période déterminée a baissé. Il ne s’agit que de quelques exemples des conclusions de l’analyse des données. Le présent chapitre offre d’autres conclusions utiles qui ont influé sur l’élaboration des options de transformation. Les principaux diagrammes et tableaux de données de base figurent à l’annexe F.

« ...la croissance importante des quartiers généraux et des bureaucraties de soutien, et le seul fait de répondre aux besoins d’une Armée plus vaste en guerre, ont entraîné une demande gargantuesque d’officiers d’état-major de niveau intermédiaire… Un effet escompté de ces réformes a trait à la réduction du nombre de postes d’état-major personnel et de soutien et, par voie de conséquence, la baisse en quelque sorte de la demande de services militaires afin de produire des officiers superviseurs destinés à combler ces postes. »

Robert M. Gates, secrétaire de la Défense, allocution à West Point, 25 février 2011.

Contexte
Une recherche et une analyse détaillées ont permis de cerner les changements quant à la répartition des biens les plus cruciaux du MDN/des FC, ses membres, ainsi que les changements au chapitre des dépenses globales. De concert, ces données permettent non seulement de déterminer la position du navire mais également de décrire de quelle façon le MDN/les FC sont arrivés à cette situation, offrant ainsi de solides assises en vue de l’élaboration et de la sélection de la voie à suivre.

Les données sur le personnel et les finances ont été tirées du portail d’accès à l’information de l’Examen de la structure des forces de la Défense, qui offrait un accès total aux données actuelles et récentes des systèmes ministériels importants. Les données financières ont été accompagnées des données sur les dépenses des états-majors du SMA(Finances et services du Ministère) et du Chef des programmes. Les données sur le personnel ont été passées en revue et validées par les organisations de niveau 1. Toutes les données financières ont été examinées par le SMA(Finances et services du Ministère). Il importe de préciser que les chiffres du personnel se fondent sur la population, parfois appelée les « resquilleurs ». Autrement dit, ces chiffres désignent les personnes et non l’effectif, les équivalents temps plein, ou la moyenne des effectifs rémunérés.

Pour la recherche sur le personnel et les finances, on s’est servi de trois scénarios de fin d’année financière : 31 mars 2004, 2007 et 2010. Les données sur le personnel de l’année se terminant en mars 2011 étaient disponibles (voir l’appendice 6 de l’annexe F), mais étant donné que la comptabilité financière de fin d’année n’était pas terminée et n’avait pas été présentée au Parlement, ces données n’ont pas été incluses. Nous avons choisi ces trois dates pour les raisons invoquées ci-après.

• 2004 était la dernière année dont les données avaient été validées et étaient offertes au portail d’accès à l’information de l’Examen de la structure des forces de la Défense lorsque la recherche de l’équipe de la transformation a débuté en août 2010.
• 2007 était l’année figurant après l’effort de transformation de 2005-2006 et qui précédait immédiatement la publication de la Stratégie de défense Le Canada d’abord.
• 2010 était l’année financière la plus récente pour laquelle on disposait de données complètes.

Les changements quant au pourcentage du personnel et aux dépenses ont été calculés d’après les données de 2004. Sauf en cas d’indication contraire, toute la croissance financière est nominale et non réelle, car il s’agit d’une croissance brute qui ne tient pas compte de l’inflation. Le niveau de confiance au sujet des données sur le personnel est de 98 pour 100, d’après l’examen et la validation de ces données par les organisations de niveau 1 correspondantes.

Section 3.1 : Le personnel

La présente section comprend les résultats de l’analyse des changements portant sur le personnel au MDN/aux FC au cours d’une période considérable à un moment crucial de leur histoire. Les données portent sur les changements qui touchent la Force régulière, la Réserve et le personnel civil. Toutefois, nous avons également recueilli des données sur le personnel des Rangers, qui agissent comme cadets-officiers (officiellement Cadet-officier – Administration et instruction). En raison de la nature de l’organisation des cadets à titre d’institution non militaire et de la stabilité relative de l’organisation des Rangers, l’analyse ci-après se borne à la Force régulière, à la Réserve et au personnel civil. Pour passer en revue les données sur les réservistes et les conclusions correspondantes, on doit connaître la définition suivante : les réservistes à temps plein sont ceux qui ont servi 180 jours et plus et les réservistes à temps partiel ont servi 179 jours ou moins. Par ailleurs, pour examiner les données sur les civils et les conclusions qui en découlent, il ne faut pas oublier que 64 pour 100 des employés civils font partie d’organisations des FC (c’est-à-dire des organisations militaires).

Croissance globale de 18 pour 100. Le 31 mars 2010, le MDN/les FC employaient 144 744 personnes, soit 67 857 membres de la Force régulière, 35 665 réservistes, 29 348 civils et 11 874 Rangers et cadets-officiers. Du 31 mars 2004 au 31 mars 2010, les effectifs du MDN/des FC ont grimpé de 18 pour 100, soit 20 493 personnes.

Tableau 1 – Croissance globale des effectifs du MDN/des FC

Croissance relative et absolue. Durant la période visée par l’examen, la hausse du personnel de la Force régulière a été la moins élevée des points de vue absolu et relatif : l’augmentation a en effet été de 6 524 personnes, soit 11 pour 100. La hausse du personnel civil a été la plus élevée des points de vue absolu et relatif : l’augmentation a été de 7 318 personnes, soit 33 pour 100 ou trois fois plus que la hausse de la Force régulière.

Cette croissance de 11 pour 100 de la Force régulière sert de point de repère qui permet de comparer les degrés d’augmentation dans l’ensemble du Ministère et des FC. On doit toutefois tenir compte des priorités ministérielles qui prévalaient pendant cette période d’augmentation prescrite du personnel de la Force régulière.

Tableau 2 – Hausse du personnel, 2004 à 2010

Croissance des quartiers généraux : 46 pour 100.
Tableau 4 – La hausse du personnel des quartiers généraux au-delà du niveau de la brigade, de l’escadre et de la flotte a été de 4 803 personnes, soit 46 pour 100.

Autre point de vue à cet égard : le personnel qui sert au sein des quartiers généraux supérieurs a grimpé à un rythme quatre fois plus rapide que pour l’ensemble de la Force régulière des FC au cours de la même période de six ans.

Tableau 3 – Hausse du personnel des quartiers généraux

Croissance dans la région de la capitale nationale. Le personnel de la région de la capitale nationale a augmenté de 38 pour 100 dans l’ensemble. Dans le cadre de cette hausse, les employés civils ont augmenté de 3 368 personnes, soit 61 pour 100.

Tableau 4 – Hausse du personnel dans la RCN

Croissance de la Marine. Le personnel de la Marine (officiellement le Chef d’état-major de la Force maritime) a grimpé dans l’ensemble de 3 pour 100, ce qui comprend une baisse de 11 pour 100 du personnel de la Force régulière, une hausse de 11 pour 100 de la Réserve et une augmentation de 30 pour 100 des employés civils.

Tableau 5 - Hausse du personnel de la Marine

Croissance de l’Armée de terre. Le personnel de l’Armée de terre (officiellement le Chef de l’état-major de l’Armée de terre et le Commandement de la Force terrestre) a grimpé de 28 pour 100 dans l’ensemble, ce qui comprend une hausse de 22 pour 100 de la Force régulière, de 34 pour 100 de la Réserve et de 25 pour 100 des employés civils.

Tableau 6 - Hausse du personnel de l'Armée de terre

Croissance de la Force aérienne. Le personnel de la Force aérienne (officiellement le Chef d’état-major de la Force aérienne et le Commandement aérien) a grimpé de 4 pour 100 dans l’ensemble, ce qui comprend une augmentation de 2 pour 100 de la Force régulière, une diminution de 3 pour 100 du personnel de la Réserve et une hausse de 21 pour 100 des employés civils.

Tableau 7 - Hausse du personnel de la Force aérienne

Les données révèlent en outre que certaines organisations ont connu une croissance relativement anormale au cours de la période en question. L’organisation du Vice-chef d’état-major de la Défense a grimpé de 300 pour 100, principalement suite au transfert d’organisations orphelines en raison de la transformation de 2005 et de la réorganisation correspondante du Quartier général de la Défense nationale. Les organisations du SMA(Gestion de l’information) et du SMA(Finances et services du Ministère) ont diminué de façon considérable : 27 et 40 pour 100 respectivement, principalement en raison du transfert de sortie de grandes sections. Par exemple, la Réserve des communications et des transmissions a été transférée du SMA(Gestion de l’information) à l’Armée de terre et l’Unité de soutien des Forces canadiennes (Ottawa) et le J8 ont été transférés du groupe du SMA(Finances et services du Ministère) au groupe du Vice-chef d’état-major de la Défense et au COMSOCAN respectivement.

Passage d’un poste d’une durée déterminée à un poste d’une durée indéterminée. Pendant toute la période visée par l’analyse, les employés civils nommés pour une période indéterminée ont augmenté de 44 pour 100, tandis que les employés civils nommés pour une période déterminée, les employés occasionnels et les étudiants ont diminué de 22 pour 100. En raison de leurs coûts relatifs, et du niveau élevé du salaire et des avantages sociaux qu’on leur doit, par comparaison, l’augmentation importante des employés nommés pour une période indéterminée aura des répercussions financières à long terme sur les coûts en personnel du Ministère.

Tableau 8 – Tendance de la hausse des niveaux de direction

Croissance de la haute direction.
La hausse du personnel de direction et équivalent, au MDN/aux FC, a été dans l’ensemble de 19 pour 100, ce qui comprend une augmentation de 25 pour 100 des civils du groupe Direction (groupe EX), y compris les équivalents, et une augmentation de 75 pour 100 des réservistes de niveau de direction (colonels/capitaines de vaisseau et généraux/officiers généraux).¹⁷

Ralentissement de la croissance du personnel. Après l’année financière 2010-2011, on a effectué une autre analyse des données de l’ensemble de la population du MDN/des FC afin de vérifier si les résultats de mars 2010 étaient périmés. Nous avons estimé que les résultats étaient conformes aux données précédentes sur la tendance et ils sont représentés ici.

Tableau 9 – Totaux du personnel du MDN/des FC, 31 mars 2010 et 2011

Croissance relative par groupe. En résumé, nous avons également examiné les données sur le personnel par rapport aux groupes professionnels dans lesquels les métiers militaires et les professions civiles analogues étaient regroupés, afin de mieux cerner les changements quant au personnel qui occupait des emplois de type semblable. Les diagrammes et le tableau des données qui décrivent ces regroupements figurent à l’annexe F. Bien que les données ne soient pas toutes reproduites ici, une large fourchette de points de données est présentée et indique les éléments dont la croissance du personnel a été prévisible, comme le personnel des opérations terrestre qui a augmenté de 21 pour 100; plus élevée que prévu, comme le personnel de l’administration et des finances de la région de la capitale nationale qui a augmenté de 57 pour 100; ou étonnamment faible, comme le personnel des opérations navales qui a diminué de 1 pour 100. Le tableau qui présente cette information figure ci-dessous.

Tableau 10 – Hausse du personnel par groupe professionnel

Changements à la population du MDN/des FC. Deux mois après le 31 mars 2010, la Force régulière avait augmenté d’environ 1 000 personnes en raison du recrutement, tandis que le nombre de réservistes à temps plein avait diminué de près de 2 000 suite à la fin d’opérations nationales importantes, plus particulièrement le soutien des Jeux Olympiques d’hiver de 2010. Si on tient compte de ces changements, les données révèlent, dans l’ensemble, que durant l’année financière 2010-2011, la Force régulière a augmenté de 118 personnes, le nombre d’employés civils a grimpé de 377 et la Réserve a diminué de 1 719 personnes.

Personnel d’entrepreneur. On a fait appel à deux méthodes pour tenter de prendre en compte le personnel des entrepreneurs. Tout d’abord, il s’agissait de compter les noms des destinataires du Réseau étendu de la Défense dont le champ d’adresse comportait le mot « entrepreneur » ou « agent ». Ensuite, on a analysé les sommes dépensées pour les services professionnels retenus à l’aide de contrats. La première méthode a démontré que le nombre total de personnes qui travaillent pour le MDN/les FC à titre d’entrepreneurs est de l’ordre de 5 000. Nous avons ainsi jugé qu’il convient d’examiner plus à fond les faits propres à cette part importante de la main-d’œuvre.

Au cours de l’année financière 2009-2010, on a dépensé 2,768 milliards de dollars en services professionnels et services spéciaux, qui sont comptabilisés à titre d’« article courant 04 » ou encore sous forme d’écritures du grand livre qui débutent par « 04 ». Ce même groupe de fonds était décrit ainsi dans la directive du plan des activités du Sous-ministre à l’intention Vice-chef d’état-major de la Défense : « l’un des secteurs qui connaît la croissance la plus rapide des RH au cours des dernières années et qui représente aujourd’hui environ 13 pour 100 du Programme de services de la Défense¹⁸ . » En effet, la seule part du Programme des services de la Défense consacrée aux services retenus en vertu d’un contrat découlait des efforts d’envergure visant à donner les travaux en sous-traitance et, plus particulièrement, suite à l’approche de Diversification des modes de prestation de service exécutée depuis les années 1990.

Des discussions ont eu lieu au Ministère, récemment, au sujet de la question à savoir si toute la somme de 2,768 milliards de dollars, ou même une partie de celle-ci, consacrée au cours de l’AF 2009-2010 aux contrats de services professionnels constitue de véritables dépenses de personnel. Afin de mieux comprendre cette large part du Programme des services de la Défense, nous avons réalisé une recherche sur les services professionnels retenus en vertu d’un contrat (article courant 04). Une recherche plus poussée s’avère nécessaire pour pouvoir saisir toute cette notion et élaborer une analyse semblable à celle réalisée pour le personnel de base du MDN/des FC et le financement du présent rapport. Une autre recherche et une analyse de cette question sont actuellement effectuées par le Chef des programmes, conformément à la directive du Vice-chef d’état-major de la Défense et du Sous-ministre¹⁹ .

Nous avons déterminé cependant que la somme de 2,768 milliards de dollars consacrée aux services professionnels comprend deux catégories générales de services retenus en vertu d’un contrat : tout d’abord, les organisations offrant des services retenus en vertu d’un contrat, par exemple de l’équipement ou l’entretien d’immeubles et l’approvisionnement; ensuite, les personnes qui travaillent à la place d’employés militaires ou civils, et qui viennent en général s’ajouter à ceux-ci, afin de produire des résultats spécifiques. La principale différence entre ces deux catégories est que dans un cas, un contrat est octroyé à une organisation qui agit ainsi en qualité de fournisseur au titre de la Diversification des modes de prestation de service (par exemple les contrats d’entretien) par rapport aux contrats de services personnels concernant l’offre de connaissances de spécialistes spécifiques d’une durée limitée (par exemple le soutien de projet). Conformément à cet aspect, le grand livre du MDN/des FC renferme plusieurs catégories dont le titre contient le mot « entrepreneur ». En effet, ces écritures du grand livre donnent des indications au sujet de ceux qui figurent dans chaque catégorie.

Le présent rapport recommande une approche de diligence raisonnable afin qu’on comprenne et comptabilise les entrepreneurs. Le MDN/les FC font appel aux services de plus de 5 000 personnes de manière constante à un coût considérable, mais on ne dispose d’aucune description claire de la répartition de ces gens ou du coût de ceux-ci pour le Ministère. Le Ministère doit faire un suivi et déterminer le nombre d’entrepreneurs du MDN/des FC et leur coût véritable. Dans l’intervalle, les coûts associés aux entrepreneurs doivent être pris en compte et indiqués à titre de coûts de personnel.

¹⁷ Conformément à la directive du CT, la haute direction comprend les membres du groupe EX (EX-1 et niveaux supérieurs), les autres équivalents civils et le personnel militaire qui détient le grade de colonel/capitaine de vaisseau ou un grade supérieur. Pour plus de détails sur la disposition des grades, se reporter à l’annexe C, appendice 2A.
¹⁸ Plan d’activités du MDN/des FC de 2010-2011 du SM – lettre de directive destinée au VCEMD, 27 septembre 2010.
¹⁹ Ibidem.

Personnel non instruit. Les FC ont un problème considérable de personnel non instruit et les niveaux de l’effectif en formation élémentaire (EFE) sont très élevés (personnel qui n’est pas entièrement qualifié et qui, par conséquent, ne fait pas partie des effectifs qualifiés en activité (EQA)). Le problème de forces incomplètes signalé par les commandants opérationnels, qui se manifeste par un nombre insuffisant de postes comblés aux QG par un personnel qualifié, découle non seulement du trop grand nombre d’employés aux QG et du nombre de membres qui sont déployés, qui se préparent à un déploiement ou qui reviennent d’un déploiement. Il découle également du fait qu’un nombre trop élevé de marins, de soldats et d’aviateurs sont en attente d’une instruction plutôt que de travailler au sein d’unités opérationnelles.

Pendant la période visée par l’examen, les FC ont été soumis à un programme de recrutement considérable, qui s’est avéré très fructueux, en vue de l’augmentation du nombre de membres des forces, et plus particulièrement de la Force régulière, conformément aux niveaux de personnel prévus qui sont précisés dans la SDCD. Par conséquent, la Force régulière a connu une croissance rapide, qui a devancé quelque peu le calendrier fixé. Même si on visait à assurer un niveau supérieur de capacité opérationnelle, les FC n’ont pas encore tiré entièrement avantage de ce niveau de personnel accru.

L’effectif en formation élémentaire prévu est d’environ 7 700 personnes²⁰ . Les données révèlent toutefois que durant la période comprise entre avril et décembre 2010, le nombre total de membres jugés « effectifs en non-activité », qui comprenait le personnel non qualifié ainsi que les autres catégories de personnel des Forces canadiennes, est demeuré de l’ordre de 12 000. Dans ce groupe considérable, on remarque un certain nombre de membres, soit environ 1 000, qui sont désignés « effectifs en non-activité » et qui comprennent ceux dont l’état est inapte, qui sont en congé de maternité/parental et qui figurent dans la liste des effectifs du personnel non disponibles (raisons médicales). Ainsi, le nombre total de personnes de l’effectif en formation élémentaire s’est maintenu de manière constante à environ 11 000, soit plus de 3 000 personnes de plus que le niveau d’effectif prévu, qui est de 7 700. Ainsi, bien que la campagne de recrutement qui a porté fruit ait fait grimper la Force régulière au niveau précisé dans la SDCD, les postes de première ligne vont demeurer sous le niveau d’effectif visé jusqu’à ce que ces autres membres terminent leur instruction.

Effectif de la Force régulière et effectif qualifié de la Force régulière

Le diagramme présente les niveaux globaux de la Force régulière par comparaison au nombre total des effectifs qualifiés en activité.
Comme l’indique le diagramme, le nombre moyen de membres de la Force régulière qui ne fait pas partie des « effectifs qualifiés en activité » était de 17,6 pour 100, soit un peu plus de 12 000 personnes.

Tableau 11 – Tendance de l’effectif qualifié en non- activité

²⁰ La taille adéquate de l’effectif en formation élémentaire est fonction de la taille de la Force régulière dans son ensemble et se fonde sur les taux d’attrition prévus (et ainsi sur le recrutement), dans le but d’assurer l’arrivée d’un nombre suffisant de membres qui viennent remplacer ceux qui partent.

Macro-vision : Perspective du personnel des FC

L’effet de ces nombres élevés de personnel en non-activité est double. Tout d’abord, l’accumulation de personnel qui est en attente d’instruction est une preuve d’inefficacité et nuit au moral et à l’esprit de corps des nouvelles recrues. Ensuite, les membres en non-activité, dont le nombre est supérieur à 3 000, ont entraîné un manque qui a dans bien des cas été comblé par des réservistes à temps plein (qui sont passés d’environ 7 000 en 2004 à9 000 en mars 2011), ce qui a eu pour conséquence que les FC ont trop souvent payé en double le coût prévu en ressources humaines.

Toutefois, étant donné que la dotation globale des FC s’approche de l’état stable, on peut faire moins appel aux réservistes pour combler les postes de la Force régulière. Comme on peut le voir au diagramme ci-dessous, la réussite du recrutement, de pair avec des taux d’attrition faibles, ont eu pour conséquence que les objectifs de recrutement ont chuté du niveau le plus élevé, soit 7 700, à environ 4 000 ou 5 000. Si on réduit le nombre de recrues, la demande imposée aux organisations d’instruction est moindre et, ainsi, l’accumulation de 3 000 membres de l’effectif en formation élémentaire pourra normalement être réduite ou même éliminée. De cette façon, on disposera de membres qualifiés de la Force régulière qui pourront pourvoir les postes occupés auparavant par des réservistes à temps plein. Même si cette situation aidera sans doute au réinvestissement des réservistes à temps plein, ainsi qu’à la réaffectation des membres de la Force régulière aux nouvelles capacités, l’adjonction des nouveaux membres n’arrivera pas à elle seule à rééquilibrer le rapport entre la frappe et les arrières. Ainsi, on devra toujours prendre de difficiles décisions et certaines fonctions de quartier général importantes mais pas essentielles (exécutées par des membres de la Force régulière, des réservistes et des civils) devront toujours être réinvesties en faveur des forces de première ligne. En raison des grades supérieurs des membres des états-majors des quartiers généraux, on peut devoir cibler certains militaires les plus hauts gradés de l’équipe de Défense en vue d’une réduction de l’effectif.

Tableau 12 – Recrutement et effectif de la Force régulière

5. Réduction de la haute direction : Les initiatives destinées à réduire les effectifs surnuméraires doivent cibler les augmentations hors de proportion de la haute direction (militaires et civils), afin de rétablir les populations civile et militaire du groupe EX afin qu’elles équivalent approximativement aux niveaux de 2004, sauf dans les cas où une expansion des FC stipulée par la SDCD justifie des augmentations correspondantes des membres du groupe EX.

« ...le changement de la taille de la bureaucratie d’une organisation est en bonne partie sans rapport avec le changement de la taille et de la capacité opérationnelle de l’organisation que la bureaucratie a pour fonction d’administrer. »

- Parkinson’s First Law - C. Northcote Parkinson

Section 3.2 : Vue d’ensemble des finances

L’analyse des dépenses du MDN/des FC donne différents renseignements sur les priorités relatives du MDN/des FC pour la période visée par l’examen, ainsi que des résultats prévisibles et certaines surprises. Les dépenses de l’Armée de terre, tel qu’il est escompté, ont augmenté considérablement (62 pour 100), comme les dépenses du SMA(Mat), suite à l’exécution du programme d’immobilisations élargi. Parmi les organisations de niveau 1, le groupe du SMA(IE) a connu la croissance la plus faible, tandis que la Marine a été l’Armée qui a fait preuve de la plus petite augmentation.
Le diagramme ci-dessous présente les taux de croissance nominaux des dépenses pour chaque organisation de niveau 1 et équivalente.

Conclusions initiales – Dépenses pour le niveau 1 et les organisations équivalentes

Dans l’ensemble, les dépenses du MDN/des FC ont augmenté de façon nominale de 51 pour 100.

* Le groupe du Vice-chef d’état major de la Défense a fait preuve d’une hausse de 316 pour 100 en raison des transferts d’unité à ce groupe (ce point de données fausserait le graphique et il n’est donc pas pris en compte).

Le groupe du CEMFM/COMAR a connu la plus petite hausse des trois Armées : 20 pour 100 de façon nominale, soit de 1,4 à 1,7 milliard de dollars.

La hausse de COM Canada a grimpé subitement en raison du  nombre d’opérations nationales à la fin de l’année financière 2009-2010.

La hausse du groupe du SMA(Fin SM) a été compensée en partie par le transfert sortant d’une grande quantité d’employés, par exemple à l’USFC(O).

Les groupes du CEMAT/CFT et du SMA(Mat) ont fait preuve d’une croissance relativement élevée en raison de l’expansion de leurs programmes: instruction en vue de l’opération en Afghanistan et acquisition de biens d’équipement respectivement.

Le groupe du SMA(IE) a présenté une augmentation nominale, mais si on tient compte de l’inflation et d’autres facteurs, il a connu en fait une diminution de 7 pour 100.

Tableau 13 – Hausse des dépenses de 2003-2004 à 2009-2010

Personnel, équipement, infrastructure et disponibilité opérationnelle
Les catégories utilisées dans le tableau de vue d’ensemble des finances indiquent la volonté d’attribuer, dans la mesure du possible, les dépenses respectives des organisations N1 aux principales catégories de la SDCD. Bien que les groupes retenus ne concordent pas nécessairement de manière exacte avec les définitions du personnel, de l’E&M, de l’infrastructure et des immobilisations employées dans l’examen stratégique, l’AAP et la SDCD, les données présentent une image générale des coûts des ressources humaines pour l’ensemble du Ministère. Les limites quant à l’attribution des dépenses aux différentes catégories sont notamment celles indiquées ci-après.

• Coûts relatifs au personnel – Les dépenses qui ont trait au personnel, dans le tableau de la vue d’ensemble des finances, comprennent les salaires et les avantages sociaux de la Force régulière, de la Réserve et du personnel civil. Toutefois, une part importante du Programme des services de la Défense qui est affectée à des services professionnels retenus en vertu d’un contrat qui ne sont pas précisés dans la répartition de la SDCD et qui, dans le présent rapport, sont pris en compte à titre de coûts liés au personnel.
• Biens d’équipement – Les dépenses attribuées à cette catégorie étaient associées à l’achat et la mise à niveau d’équipement important, notamment l’équipement de la technologie de l’information. De plus, les fonds des biens d’équipement comprennent les comptes du GL du personnel de crédit 5 associés aux coûts de gestion de projet, ainsi que l’approvisionnement national de crédit 5. La majeure partie des biens d’équipement est assignée au SMA(Mat), qui est responsable de ces activités d’acquisition pour le compte des Armées. Par conséquent, les données ne présentent que la hausse générale des dépenses de biens d’équipement pour la période visée par l’examen.
• Fonctionnement et entretien – Nous avons estimé que cette catégorie était à peu près équivalente à la disponibilité opérationnelle dans le contexte des piliers de la SDCD. Les dépenses attribuées à cette catégorie ont principalement trait au fonctionnement et à l’entretien qui ne se rapportent pas directement aux opérations nationales ou expéditionnaires, mais elles comprennent également l’instruction continue et l’instruction avancée en vue des opérations.
• Infrastructure – Les coûts d’infrastructure et les attributions sont relativement bien connus et non litigieux et ils font l’objet d’un suivi adéquat. Les dépenses attribuées à cette catégorie avaient trait à la gestion, la construction, les opérations, l’entretien et la réparation de biens immobiliers et l’environnement. Les coûts d’infrastructure sont composés d’un ensemble de fonds de crédit 1, de crédit 5 et de crédit 10, mais ils ne comprennent pas les coûts liés au personnel.

Données de la vue d’ensemble des finances par catégorie

Ce diagramme et les conclusions correspondantes décrivent la hausse des dépenses pour sept catégories importantes : personnel (Force régulière, Réserve et civils), fonctionnement et entretien, infrastructure, biens d’équipement et services professionnels (pour lesquels les données ont été compilées séparément). La croissance des services professionnels n’est présentée dans ce diagramme qu’à des fins de comparaison, car ces dépenses figurent dans les catégories du fonctionnement et de l’entretien, de l’infrastructure et des biens d’équipement dans les données de la vue d’ensemble des finances de l’annexe F, appendice 4C.

Tableau 14 – Hausse nominale des dépenses, 2003-2004 à 2009-2010

Hausse globale. Le budget du MDN/des FC est passé de 13,2 à 19,8 milliards de dollars, soit une hausse de 6,6 milliards de dollars ou 51 pour 100 du point de vue nominal.

Hausse la moins élevée. Le budget de l’infrastructure n’a grimpé que de 3 pour 100 (soit de 864 à 889 millions de dollars). Pendant cette période, les dépenses d’infrastructure ont diminué à titre de proportion totale du Programme des services de la Défense, passant de 7 pour 100 en 2003-2004 à 5 pour 100 en 2009-2010.

Hausse la plus élevée. L’acquisition de biens d’équipement, principalement par le SMA(Mat) pour le compte des Chefs d’état-major des Armées, a connu la hausse la plus forte durant cette période, passant de 1,6 milliards de dollars en 2003-2004 à 2,9 milliards de dollars en 2009-2010, soit une augmentation de 1,3 milliards de dollars ou de 81 pour 100 du point de vue nominal.

Hausse des coûts liés au personnel de la Réserve. Le coût total du personnel de la Réserve a augmenté de 69 pour 100, passant de 0,6 à 1,0 milliard de dollars. Toutefois, à la fin de 2009-2010, on a remarqué une hausse subite unique des activités opérationnelles internationales et nationales. Ainsi, à la fin de 2009-2010, le nombre de réservistes employés à temps plein a été plus élevé qu’il ne l’avait été depuis fort longtemps. Immédiatement après cette période, et par la suite, le nombre total de réservistes à temps plein a diminué : le nombre total d’employés a alors été réduit à environ 2 000. Comme on peut le voir à la section du statu quo (personnel), le niveau global d’emploi de la Réserve demeure plus élevé que les moyennes du passé.

Section 3.3 : Vue combinée

Nous avons examiné les données des points de vue des gens et de l’argent. Il convient ensuite d’examiner la même information simultanément. Cette vue combinée indique les organisations qui ont connu une croissance supérieure à la moyenne, celles qui ont fait preuve d’une croissance inférieure à la moyenne et celles qui ont présenté un écart important entre la croissance de leur personnel et celle de leurs fonds au cours de la période de l’examen.

Le diagramme ci-joint présente l’information sur le personnel et les dépenses de la plupart des organisations de N1.

Le Vice-chef d’état-major de la Défense et les organisations du commandement opérationnel ne sont pas prises en compte dans ce diagramme. La croissance du Vice-chef d’état-major de la Défense a été de plus de 300 pour 100 sur les plans du personnel et des dépenses, principalement en raison des transferts de section. Ce degré de changement fausse le graphique; les organisations du commandement opérationnel n’existaient pas en 2003-2004 et leur changement en pourcentage semble plutôt anormal dans ce format.

Diagramme combiné des changements liés au personnel et aux dépenses

Tableau 15 – Hausse du personnel e des données, 2003-2004 à 2009-2010

Trois organisations de niveau 1 et équivalentes ont connu une croissance supérieure à la moyenne du MDN/des FC sur les plans du personnel et des dépenses au cours de la période de l’examen :

• CEMAT/CFT – hausse du personnel de 27 pour 100 et augmentation du financement de 62 pour 100.
• Entités de niveau 0 et spéciales – hausse du personnel de 23 pour 100 et augmentation du financement de 78 pour 100.
• SMA(AP) – hausse du personnel de 66 pour 100 et augmentation du financement de 89 pour 100.

Quatre organisations de niveau 1 et équivalentes ont fait preuve d’une croissance inférieure à la moyenne du MDN/des FC sur les plans du personnel et des dépenses au cours de la période de l’examen :

• CEMFM/COMAR – croissance considérablement inférieure à la moyenne quant au personnel et aux dépenses.
• CEMFA/C Air – seule une faible augmentation du nombre d’employés, mais hausse près de la moyenne des dépenses.
• SMA(IE) – bien que l’effectif du SMA(IE) ait connu une hausse égale à la moyenne, les dépenses totales n’ont pas grimpé de manière considérable.

Différentes organisations de N1 et équivalentes ont présenté un écart important entre les changements liés au personnel et ceux touchant les dépenses au cours de la période de l’examen :

• Le SMA(Fin SM) a perdu de nombreux membres en raison de transfert sortants, mais les dépenses globales ont tout de même augmenté.
• Le SMA(GI) a également perdu du personnel en raison de transfert sortants, mais a tout de même présenté une hausse des dépenses.
• Le personnel du SMA(Mat) a augmenté quelque peu, mais ce groupe a fait preuve de l’une des plus importantes hausses des dépenses globales. Cette situation est attribuable à l’augmentation importante des dépenses liées aux biens d’équipement, qui ont été principalement assignés au SMA(Mat).

Fonds de la Défense non utilisés

Durant la période de l’analyse, le MDN/les FC ont connu une hausse marquée des fonds non utilisés, ce qui au eu pour conséquence que des sommes importantes étaient irrémédiablement perdues pour le Ministère. L’analyse visait à cerner la nature des fonds non utilisés et à intégrer l’information ainsi obtenue à la description du statu quo financier.

Tableau 16 – Tendance quant aux fonds non utilisés

Par le passé, le MDN/les FC n’ont eu aucune difficulté à dépenser les fonds disponibles pour faire progresser les programmes en vue de l’atteinte des objectifs fixés, jusqu’à récemment. De 2004-2005 à 2008-2009, le Ministère n’a eu qu’à deux reprises des fonds périmés (autrement dit des fonds irrémédiablement perdus pour le Ministère, par rapport aux fonds reportés à des années ultérieures; voir à cet effet la note ci-dessous)²¹ . En 2004-2005, le Ministère a ainsi perdu 61 millions de dollars et, en 2007-2008, ce montant a atteint un sommet inégalé, soit 307 millions de dollars. La somme de 2007-2008 était en majeure partie attribuable aux fonds importants des opérations qui ont été reçus inopinément, dans le Budget supplémentaire des dépenses, trop tard durant l’année pour permettre une utilisation efficace. La vérificatrice générale du Canada, dans un examen des fonds non utilisés du Ministère de cette année, a fait remarquer que la hausse des fonds disponibles provenant des années précédentes, les fonds incertains non confirmés avant la mi-année, la planification prudente et l’absence de renseignements exacts et en temps opportun pour les décideurs ont été des facteurs qui ont contribué aux fonds non utilisés en 2007-2008. Bien qu’on ne sache pas encore ce que sera la situation en 2010-2011 par rapport aux années précédentes, une fois que les comptes auront été clos, les estimations en cours d’année laissent entendre que la tendance des fonds sous-utilisés va se poursuivre. Pour une répartition détaillée des fonds non utilisés de 2004-2005 à 2009-2010, se reporter également à l’annexe F, appendice 5.

Tableau 17 – Tendance des dépenses

La figure à la droite présente la répartition des fonds non utilisés. Les fonds importants qui ont été reportés à partir de 2007-2008 sont principalement attribuables à la mise en place de la budgétisation selon la comptabilité d’exercice et la disponibilité de « fonds d’investissement » supplémentaires pour les projets d’immobilisations (équipement et infrastructure). Pour diverses raisons, le Ministère n’a pas été en mesure d’exécuter le programme d’immobilisations comme prévu et a reporté des fonds de crédit 5 importants (voir le diagramme de la tendance). Bien que la majeure partie de ces fonds ait été reportée aux années ultérieures, en 2009-2010, le Ministère a fait preuve de fonds périmés (fonds perdus pour le Ministère) de crédit 5 de l’ordre de 120 millions de dollars. Le report quant au programme d’immobilisations a été attribué à l’incapacité de l’industrie à effectuer les livraisons prévues au contrat (par exemple dans le cadre du Projet des hélicoptères maritimes), à l’incapacité de la gestion de projet au Ministère de faire progresser un programme très élargi, à la prorogation des délais des contrats après l’approbation des projets et à un examen interne et un processus d’approbation exagérément prolongés.

Tableau 18 – Répartition des fonds non utilisés

Le diagramme de la tendance indique en outre le montant croissant des fonds de crédit 1 qui n’est pas utilisé. Une petite partie seulement des fonds de crédit 1 sont admissibles au report et doivent donc être reportés à des années ultérieures, sinon ils seront perdus pour le Ministère. Les raisons des dépenses inférieures pour les programmes de crédit 1 semblent être à multiples facettes, à l’exception de l’approvisionnement national qui était limité à la capacité du contrat. On estime que cette situation est principalement liée à la gestion des risques (contraintes strictes au sujet de la programmation excédentaire et réserves relativement importantes sans plans de débours), à un environnement/une culture d’économie et de restrictions des dépenses plutôt qu’à l’accent sur l’exécution de programmes, et à des processus fastidieux et rigides.

Les fonds non utilisés ont grimpé de manière constante et ils sont passés de 151 millions de dollars en 2005-2006 à plus de 1 milliard de dollars en 2009-2010. Une partie de ces fonds, principalement le programme d’acquisition d’immobilisations de crédit 5 et l’approvisionnement national de crédit 1, peuvent être attribués au règlement des problèmes de capacité de la structure, ce qui constituerait une mesure importante. La preuve à cet égard est la croissance nominale de 67 pour 100 (croissance véritable : 50 pour 100) des fonds du SMA(Mat) de 2003-2004 à 2009-2010, tandis que le SMA(Mat) n’a connu qu’une hausse de 4 pour 100 de son personnel pendant la même période. On devra prendre garde afin que la restructuration future des forces n’ait pas d’incidence négative sur l’exécution des programmes dans le domaine du matériel. En revanche, le règlement des problèmes de processus systémique semble présenter davantage de chances de réussite quant à la question des dépenses inférieures de la plupart des programmes de crédit 1.

Section 3.4 : Déductions quant au statu quo

Différentes déductions ont été rendues possibles par la réalisation d’une analyse détaillée du personnel et de la situation financière. De pair avec une autre analyse, bon nombre de ces déductions ont éclairé des recommandations ultérieures qui figurent dans le rapport. En général, toutefois, il ne fait nul doute que les données indiquent clairement que de 2003-2004 à 2009-2010 :

• Le MDN/les FC ont connu une croissance considérable et rapide sur les plans des gens et des fonds.
• La Force régulière a augmenté comme prévu et un peu plus rapidement que le calendrier de la Stratégie de défense Le Canada d’abord, mais les unités opérationnelles n’ont pas, dans l’ensemble, tiré avantage de cette augmentation. La hausse la plus importante de la Force régulière a eu lieu dans les quartiers généraux.
• L’emploi de réservistes à temps plein a augmenté à des niveaux inégalés depuis 50 ans.
• Le nombre de civils du Ministère est aujourd’hui supérieur aux niveaux de dotation de la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

Marine, Armée de terre et Force aérienne. Les données révèlent clairement que les trois Armées, soit la Marine, l’Armée de terre et la Fore aérienne, ont connu des niveaux de croissance très différents au cours de la période visée par l’examen. Ainsi, l’Armée de terre a présenté une augmentation considérable sur les plans du personnel et des ressources financières, car il s’agit de la force de base qui mène la guerre terrestre en Asie. La Force aérienne semble s’être maintenue; elle a fait preuve d’une certaine croissance du personnel et des ressources financières, qui a toutefois été inférieure à la moyenne du MDN/des FC pour ces deux aspects. Cependant, la Marine a connu une croissance tout juste positive sur le plan du personnel. En fait, les données sous-jacentes révèlent que le personnel de la Marine de la Force régulière a diminué de 11 pour 100, soit 1 119 personnes, et la croissance des finances de la Marine, en termes réels, a été pratiquement nulle, pendant la période de six ans. Ces conclusions suggèrent tout un éventail de recommandations quant à la structure et les processus, qui sont abordées plus loin aux sections 5.1 et 5.2.

Risque d’augmentation des coûts liés au personnel. La hausse des coûts relatifs au personnel comprend deux éléments : l’augmentation du nombre d’employés et la hausse des coûts par personne (salaire et avantages sociaux). L’augmentation considérable du coût total des réservistes (croissance nominale de 70 pour 100 de 2003-2004 à 2009-2010) était en grande partie attribuable à la hausse du nombre d’employés pendant cette période et, dans une moindre mesure, à l’offre d’avantages sociaux améliorés (rente de retraite et protection médicale). La hausse des civils comprenait une augmentation globale du nombre total de civils et le passage à une proportion beaucoup plus élevée d’employés nommés pour une période indéterminée avec leurs obligations associées concernant les avantages à long terme pour le Ministère. S’ils ne sont pas soumis à des restrictions, les coûts du personnel en hausse pourraient mettre en danger le pilier de la disponibilité opérationnelle de la SDCD, car des proportions de plus en plus restreintes du Programme des services de la Défense seraient disponibles pour la disponibilité opérationnelle et les opérations. Ainsi un besoin urgent prévaut au sujet de l’amélioration de la surveillance de haut niveau, comme on peut le voir à la section 5.5.

Croissance de la Réserve à temps plein. L’emploi de réservistes à temps plein a atteint un niveau inégalé à la fin de la période visée par l’examen. Bien que le nombre total ait commencé à diminuer, on constate que le MDN/les FC emploient toujours des réservistes selon une proportion qui est considérablement supérieure aux moyennes du passé et à ce que l’effectif actuel prend en compte. Une recommandation spécifique au sujet de cette conclusion figure à la section 5.6.

Attribution des coûts liés au personnel. On remarque très peu de cohérence dans l’attribution des coûts du Ministère au pilier du personnel. Tout le système médical des FC n’a que pour but d’offrir des soins médicaux aux militaires. Ainsi, on peut estimer que les hôpitaux et les cliniques font partie du pilier du personnel. Par ailleurs, et selon le même raisonnement, le logement militaire peut également être perçu à titre de coût du pilier du personnel. Nous avons constaté plusieurs méthodes de calcul et de mise en tableau des dépenses liées au pilier du personnel. On se demande si ces différentes interprétations des coûts du pilier du personnel, pour la production de rapports, vont générer une information cohérente et fiable en vue d’une prise de décisions au cours des prochaines années. Encore une fois, les répercussions de ces conclusions ont principalement trait à la capacité de mesure du rendement ministériel décrite à la section 5.5.

Coûts et suivi des entrepreneurs. Bien qu’il soit impossible de déterminer avec précision le nombre de personnes qui sont employées en vertu des contrats de services professionnels (car les contrats du MDN sont passés pour un service et non nécessairement pour une personne individuelle), la recherche révèle qu’au moins 5 000 personnes figurent dans cette catégorie (dont la plupart se trouvent dans la RCN). À la fin de la période de l’analyse, le montant total des fonds consacrés aux services retenus en vertu d’un contrat correspondait à 13 pour 100 du Programme des services de la Défense et le montant versé spécifiquement aux entrepreneurs était de l’ordre de plusieurs centaines de millions de dollars. La compréhension des services retenus en vertu d’un contrat est cruciale afin que le Ministère puisse gérer correctement son budget global en général et le pilier du personnel en particulier. On ne peut pas déterminer avec précision la part des fonds consacrée aux services professionnels qui a trait aux coûts liés au personnel, car le système ne dispose pas d’une méthode de suivi et de cumul simple du nombre d’employés des entrepreneurs et des dépenses en rapport avec ces employés. Les répercussions de cette situation sont abordées plus en détail à la section 5.6.

Risque lié à la capacité du SMA(Matériels). Les données du SMA(Matériels), lorsqu’on les examine de pair avec les résultats de l’analyse des fonds non utilisés laissent résolument entendre que le SMA(Matériels) connaît des problèmes aux chapitres de la production et de la capacité. Bien que la quantité de ressources consacrées aux biens d’équipement ait augmenté considérablement au cours des dernières années, le nombre d’employés (Force régulière, Réserve et civils) n’a pas grimpé. Certaines lacunes quant au personnel et à la capacité ont certes été réglées par le recours à des services retenus en vertu d’un contrat, mais l’efficacité de l’utilisation de personnel à forfait pour répondre aux besoins d’approvisionnement du MDN/des FC a des limites. On doit réaliser un examen afin de déterminer les ressources dont le SMA(Matériels) a besoin pour exécuter avec succès le programme d’approvisionnement dynamique qui fait partie des perspectives futures et qui doit être adjoint aux recommandations proposées à la section 5.3.

Effectifs surnuméraires. Le nombre d’employés des quartiers généraux du MDN/des FC a grimpé globalement à un rythme de beaucoup supérieur à celui de la Force régulière. Le nombre d’employés militaires et civils qui exécutent des fonctions auxiliaires au-delà des quartiers généraux tactiques a augmenté de manière disproportionnée, même dans les cas où des allocations ont été effectuées pour prendre en compte la nouvelle demande opérationnelle et pour la dotation des nouvelles structures organisationnelles établies en 2005. Le désavantage des effectifs surnuméraires est un sujet qui revient constamment dans les recommandations de l’équipe de la transformation; ce point est abordé en détail au chapitre 5.

Processus et structure. Le MDN/les FC comportent de nombreuses couches de processus bureaucratiques complexes qui sont improductifs et inefficaces. Par exemple, le Ministère n’arrive pas à dépenser efficacement des centaines de millions de dollars chaque année dans un domaine, mais il doit réduire ou annuler des activités cruciales d’instruction ou de maintenance d’un autre élément en raison d’un manque de ressources. En outre, il a été difficile et particulier de brosser un tableau cohérent des ressources les plus cruciales du MDN/des FC en raison du grand nombre de systèmes dont on se sert pour gérer le personnel du MDN/des FC et en faire le suivi. On dispose en effet de plusieurs systèmes différents pour les ressources humaines et la solde en ce qui concerne la Force régulière, la Réserve et le personnel civil. En revanche, des postes et des fonctions de l’effectif ne font pas l’objet d’une gestion ou d’un suivi central. Il n’y a aucun processus ou système ministériel commun qui régit ou rationalise le personnel, ou qui fait le suivi de celui-ci, en fonction des postes de l’effectif respectifs et, jusqu’à maintenant, le Ministère n’a pas évalué ou déterminé le nombre d’employés (Force régulière, Réserve ou civils) qui occupent des fonctions de travail correspondantes comme l’administration, les finances, les affaires publiques ou les services de TI. La réforme des processus est abordée à la section 5.7 et la gouvernance est traitée à la section 5.5.

Section 3.5 : SDCD et objectifs initiaux de la transformation

Bien que le danger d’objectifs de type « taxe fixe » ait été abordé, des buts quantitatifs adéquats orientent l’action et permettent l’apport de correctifs à la marche suivre. Étant donné l’importance constante de la SDCD, il convient certes que celle-ci constitue le fondement d’un ensemble initial d’objectifs de transformation générés à l’interne. Même si le coût de certains éléments de la SDCD a été établi et si on pouvait se servir de manière absolue de ceux-ci pour l’élaboration d’exigences précises de la transformation en matière de réinvestissement et d’économies, on estime que les objectifs initiaux de la transformation doivent se fonder sur le principe de la SDCD visant la préservation de la capacité opérationnelle cruciale, tout en renforçant et en maintenant un équilibre adéquat entre les piliers du personnel, de l’équipement, de l’infrastructure et de la disponibilité opérationnelle.

À l’heure actuelle, les données laissent entendre que les affectations de personnel du MDN/des FC sont désormais déséquilibrées, car la croissance du personnel a exagérément favorisé les quartiers généraux militaires et civils plutôt que les forces de première ligne. L’emploi de réservistes à temps plein a augmenté considérablement et la hausse des niveaux de personnel civil a dépassé les hypothèses de la SDCD. Dans un environnement de financement à somme nulle, dans lequel l’augmentation des dépenses d’un secteur se fait au détriment des dépenses d’un autre secteur (peu importe que le budget de la défense augmente ou non), les dépenses déséquilibrées liées au personnel vont sans nul doute nuire au MDN/aux FC quant au respect du mandat précisé dans la SDCD. Par conséquent, il est recommandé d’utiliser des objectifs raisonnables mais importants pour la réduction du personnel à titre de point de départ de la mise en œuvre de la série actuelle de transformation et d’imposer ces objectifs aux secteurs de hausse des effectifs surnuméraires en fonction d’une solide analyse, plutôt que de simplement faire appel à la méthode de la taxe fixe.

6. Rééquilibrer les niveaux de personnel : Afin de répondre aux demandes futures, réduire les quartiers généraux et les structures d’état-major dans le but de permettre un réinvestissement d’au moins 3 500 membres de la Force régulière en faveur de capacités nouvelles et émergentes; réduire le personnel à temps plein de la Réserve afin de disposer d’une base d’environ 4 500 postes et de rétablir le personnel civil aux niveaux précisés dans la SDCD.
7. Cibler les effectifs surnuméraires et les secteurs qui ont connu une croissance exceptionnelle pour rééquilibrer les niveaux de personnel : Au lieu d’appliquer une taxe fixe à toutes les organisations, les réductions doivent être axées sur les effectifs surnuméraires et sur les unités qui ne sont pas de première ligne et viser tout particulièrement les secteurs qui ont fait preuve d’une croissance de beaucoup supérieure à la moyenne du MDN/des FC.

Chapitre 4 : Conception et théorie – élaboration d’options

Dès le début, il est devenu évident que ni une approche principalement structurelle pour le changement (comme ce qui s’est produit lors de la série de transformation de 2004-2005), ni une méthode axée sur la réforme des processus (par exemple lors de la réunion de l’ERGCC en 1997) ne permettrait nécessairement d’atteindre les buts en matière de transformation. En fait, une vue d’ensemble davantage globale de la réalisation de la transformation s’avérerait certes plus efficace.

La théorie et la pratique de l’architecture organisationnelle perçoivent les entreprises publiques et privées à titre de manifestation de leur environnement respectif. Ces environnements peuvent être matériels et véritables (notamment les environnements géographiques, financiers et des ressources humaines), ainsi que conceptuels (y compris les environnements de processus, structurels et même culturels). Ils influencent et dans certains cas, déterminent les comportements et les résultats de l’organisation. Ainsi, nous avons décidé de favoriser une approche initiale de conception qui concorde avec la théorie de l’architecture organisationnelle courante en tentant de s’attaquer à la complexité qui caractérise le MDN/les FC.

Section 4.1 : Approche initiale de conception – modélisation des activités

Plutôt que de débuter par les regroupements environnementaux traditionnels, comme l’Armée de terre, la Marine ou la Force aérienne, ou les groupes fonctionnels existants comme le Chef du personnel militaire, nous avons estimé que la constitution d’un modèle générique des FC axé sur les activités serait préférable comme point de départ pour examiner d’autres groupes qui présentent des fonctions semblables.

Pour en arriver à un point de vue commun des activités des FC, nous avons produit un modèle conceptuel fondamental de l'ensemble des activités du Ministère. Il est composé de blocs fonctionnels d’activité et d’actions organisationnelles comportant les dépenses de ressources effectuées afin de produire un résultat, d’atteindre un but ou de répondre à un besoin. En subdivisant les réalisations du MDN/des FC en éléments structurels génériques impartiaux, l’équipe pouvait redisposer ces éléments en différentes formes structurelles, afin de permettre une analyse comparative des diverses options organisationnelles. Cette méthode a ainsi simplifié l’élaboration de nouveaux processus et permis de cerner plus facilement les points de dédoublement et de chevauchement.

Durant la constitution du modèle initial, diverses catégories distinctes d’activités sont apparues. La plupart d’entre elles comprenaient des activités nécessaires au fonctionnement de l’appareil de base de la Défense, qui étaient alors exécutées par des organisations uniques, ou encore par plusieurs organisations pour des raisons valables. Parmi les autres activités non contestées figuraient celles qui n’étaient pas nécessaires au fonctionnement de l’appareil de base de la Défense, mais qui étaient obligatoires ou régies par la loi, par exemple le soutien de l’organisation des cadets. D’autres activités étaient désignées, en raison des caractéristiques dont elles faisaient preuve, en vue d’un examen plus poussé. Certaines activités étaient exécutées par plusieurs organisations même si aucune justification précise ou défendable n’avait été avancée pour ce dédoublement, ou pour lesquelles cette méthode convenait dans le contexte opérationnel et de gouvernance qui prévalait, mais peut-être pas dans l’avenir. Nous avons désigné ces activités en vue d’une réduction. Enfin, l’équipe s’est penchée sur certaines activités qui avaient été exécutées de façon plus minutieuse par le passé, produisant ainsi un meilleur résultat, et qui justifiaient un réinvestissement futur. La mesure du rendement stratégique est un exemple évident à cet égard.

Au fur et à mesure que l’ensemble d’activités générique prenait forme, il est devenu évident que cet effort procurerait des avantages à long terme. En se servant d’un modèle d’activité couramment accepté afin d’harmoniser l’AAP avec les structures et processus internes, on pouvait faire concorder les rapports du Conseil du Trésor avec la méthode de fonctionnement du MDN/des FC. Par conséquent, on a réuni un groupe de travail composé du responsable de l’AAP, du personnel de modélisation de processus de Recherche et développement pour la défense Canada et de représentants civils supérieurs de l’équipe de la transformation, dans le but de poursuivre l’effort de description des activités et de modélisation des processus. Ce travail en cours est décrit plus en détail à l’annexe O, appendice 7, mais on recommande de l’officialiser et de l’amener dans le giron des plans subséquents qui peuvent découler de la série de transformation actuelle.

8. Harmoniser la structure future de l’AAP avec le modèle d’activité du Ministère :
   Améliorer la gouvernance du MDN/des FC et les rapports du CT en élaborant un modèle des activités du Ministère qui décrit adéquatement les activités, les processus et les structures internes, dans le contexte de l’AAP.

Évolution du concept de « 5F »
L’élaboration de l’ensemble d’activités générique a cessé une fois que l’équipe est arrivée à environ 110 éléments d’activité de haut niveau²² , car on pouvait alors cerner des groupes évidents de fonction semblable, qui étaient suffisants pour le développement de plusieurs architectures organisationnelles de base en vue d’une comparaison. Des éléments des modèles de processus axés sur les activités de niveau élevé existaient auparavant et ils ont influencé les structures organisationnelles actuelles. Par exemple, en 2009, la 1re Division aérienne du Canada s'est réorganisée afin de séparer l’emploi opérationnel des biens aériens des activités se rapportant à l’instruction et au soutien. Par ailleurs, la Marine a proposé récemment un modèle analogue. La création des commandements opérationnels en 2005 découlait de la même notion élémentaire, par le retrait des activités d’emploi des forces de celles axées sur la mise sur pied de forces. Dans la même veine, on peut avancer que la création du COMSOCAN représentait les balbutiements d’un élément de soutien des forces (axé toutefois de manière restreinte sur le soutien des opérations de déploiement). Le COMSOCAN (et bien d’autres) nous a communiqué certaines idées excellentes, qui se sont avérées intéressantes, sur la raison pour laquelle ils devaient contrôler ou commander davantage d’éléments de soutien des forces à l’aide de pouvoirs supplémentaires portant sur l’ensemble du MDN/des FC et, après mûre réflexion, nous avons fait progresser cette idée afin d’appliquer le même type de raisonnement à l’ensemble de l’organisation (annexe J).

Néanmoins, on n’a pas tenté, par le passé, de regrouper collectivement les activités par fonction, plutôt que d’après les organisations existantes. En proposant ce qui est devenu le modèle 5F²³ , nous visions à repenser la discussion sur les activités du MDN/des FC, sur la façon de faire et sur la structure à adopter à cet effet, en délaissant les notions organisationnelles traditionnelles du processus et du résultat, afin de préconiser un cadre de référence davantage axé sur les capacités.

²² L’architecture des activités de programmes (AAP) actuellement approuvée comporte environ 400 activités discrètes, bien que certaines de celles-ci fassent preuve d’une qualité distincte de « processus » car elles regroupent plusieurs activités qui pourraient être décrites séparément.
²³ « 5F » a trait au développement de forces, à la mise sur pied de force, à l’emploi des forces, au soutien des forces et à la gestion des forces.

Dans sa forme la plus élémentaire, le modèle 5F décrit tout l’éventail des activités militaires dont les FC ont besoin pour produire des effets opérationnels, d’après cinq groupes fonctionnels : gestion des forces, développement de forces, mise sur pied de forces, soutien des forces et emploi des forces. La définition de ces concepts est présentée ci-après.

• Gestion des forces (Gestion des forces) – Activités et processus qui ont trait à la planification, la direction, la surveillance et la coordination des activités de développement de forces, de mise sur pied de forces, de soutien des forces et d’emploi des forces pour l’ensemble des FC. Ces activités comprennent la direction de l’institution, l’élaboration, l’attribution des tâches et la délégation de politique ainsi que l’offre et l’exécution de services administratifs, de gouvernance et de gestion générale, y compris les services ministériels internes, les contrôles financiers et la surveillance, les programmes obligatoires et les fonctions de gestion des ressources humaines axées sur le soutien indirect aux forces en campagne (voir le Soutien des forces pour la description du soutien direct). L’organisation d’état-major du Vice-chef d’état-major de la Défense constitue actuellement le point central pour la plupart des activités des FC de ce secteur fonctionnel, mais ce groupe particulier comporte un important composant civil par rapport aux autres.
• Développement de forces (Développement de forces) – Activités et processus qui consistent à déterminer et à obtenir l’approbation au sujet de capacités militaires nouvelles ou modifiées, à planifier et à gérer l’acquisition, la production et/ou la dotation en personnel de ces capacités ainsi qu’à rehausser ces capacités à un niveau de maturité opérationnelle suffisant afin qu’on puisse les intégrer aux domaines habituels de soutien des forces, d’emploi des forces et de mise sur pied de forces. Le développement de forces, qui est motivé par les changements en matière de politique, les changements réels ou prévus de l’environnement de sécurité et les leçons retenues des opérations, comprend la planification axée sur les capacités, la planification du recrutement stratégique, la gestion des capacités stratégiques et la production de capacités. Le chef du développement de forces est le point central nominal pour le développement de forces, mais l’exercice de cette fonction est grandement influencé par les chefs des Armées et d’autres organisations.
• Mise sur pied de forces (Mise sur pied de forces) – Activités et processus qui se rapportent au recrutement de nouveau personnel militaire, à la constitution, à l’équipement, à l’instruction, à la certification et à la préparation générale des forces militaires de campagne et de garnison; activités requises pour maintenir les forces militaires dans un état précis de disponibilité opérationnelle en vue de l’emploi des forces. Ce secteur fonctionnel représente actuellement le point central des chefs des Armées existants et de leurs organisations subalternes, mais de nombreuses organisations participent de près à la mise sur pied de forces et un dédoublement d’activités semblables prévaut.
• Soutien des forces (Soutien des forces) – Activités et processus qui concernent le soutien général et/ou le soutien global des forces militaires de campagne, déployées et en garnison, y compris la maintenance et la réparation de l’équipement, le déplacement et le contrôle du matériel opérationnel et le soutien administratif et logistique du personnel et de l’infrastructure qui permet, directement et principalement, la réalisation des opérations des forces en campagne (par rapport aux fonctions de gestion des forces qui sont axées sur le soutien indirect). Le soutien des forces est un élément habilitant de portée générale et une activité élémentaire critique qui s’infiltre dans l’emploi des forces et la mise sur pied de forces et qui sous-tend ces fonctions. Ce secteur fonctionnel est le point central de nombreuses organisations existantes mais, actuellement, il ne fait pas l’objet d’une surveillance centrale sauf pour les capacités de créneau fournies par le COMSOCAN.
• Emploi des forces (Emploi des forces) – Activités et processus qui portent sur le commandement, le contrôle et l’emploi global des forces militaires en campagne dans des rôles opérationnels. Ce secteur fonctionnel fait actuellement office de point central des structures existantes de COM Canada et du COMFEC (mais il n’est pas exclusivement du ressort de ceux-ci).

Figure 1 – Modèle 5F général du MDN/des FC 

De toute évidence, les définitions ci-dessus ne peuvent pas décrire, en elles-mêmes, chaque activité possible ou requise pour que le MDN/les FC puissent produire tout l’éventail des effets opérationnels. De même, il est difficile de tracer des limites précises entre les différentes fonctions, surtout si on se penche sur des unités qui s’acquittent de plusieurs rôles ou si on aborde des activités qui peuvent produire différentes résultats (par exemple une mission qui combine des tâches d’instruction (Mise sur pied de forces) et opérationnelles (Emploi des forces), plus particulièrement des déploiements maritimes et aériens. Néanmoins, le modèle 5F présente différentes qualités impérieuses. Il regroupe et décrit des activités militaires complexes d’une façon qui est suffisamment simple pour être facilement comprise par les membres des forces militaires et les gens de l’extérieur; il appuie la constitution d’une suite claire et logique de processus de déroulement qui relient les divers secteurs fonctionnels; et il renforce la notion que la production de résultats militaires, peu importe leur nature, exige un équilibre entre la durabilité des ressources et la souplesse opérationnelle.

Du point de vue de la transformation axée sur les activités, au lieu de mettre l’accent sur les structures ou les processus, le modèle 5F est raisonnablement neutre. Au sein des secteurs fonctionnels, il ne fait aucune distinction évidente entre le personnel militaire et le personnel civil. Il ne favorise pas les fonctions opérationnelles au détriment des fonctions de soutien et il n’est pas axé sur les Armées. En outre, il n’impose aucune structure ou limite particulière au sujet de l’intégration d’autres fonctions ministérielles outre celles entièrement axées sur la tâche opérationnelle des FC. Cette dernière qualité est particulièrement importante, car elle permet l’élaboration d’un ensemble de comparaison des groupes fonctionnels du Ministère (principalement axés sur les compétences civiles) qui sous-tend et appuie les 5F, constituant ainsi un modèle fonctionnel de haut niveau de l’ensemble du MDN/des FC, auquel on peut comparer des options structurelles à envisager.

Section 4.2 : Options générales préliminaires – modèles centralisé, hybride et décentralisé

Une fois que le modèle conceptuel de haut niveau était terminé, il s’agissait de proposer trois structures organisationnelles en vue des discussions du séminaire de novembre et décembre 2010.

Au départ, on se concentrait sur le regroupement des activités associées afin d’optimiser l’efficacité et l’efficience. Ces concepts se sont avérés plutôt durables une fois qu’on s’est aperçu que les regroupements organisationnels militaires traditionnels des Armées étaient portés à viser l’optimisation de l’efficacité, tandis que les regroupements ministériels traditionnels avaient trait à l’optimisation de l’efficience. Bien qu’on ait estimé qu’aucune de ces méthodes n’était foncièrement meilleure, celle consistant à associer l’efficacité aux résultats opérationnels ou militaires et l’efficience à l’excellence administrative ou des processus indiquait que ces deux concepts convenaient à titre de point de départ autour duquel on pouvait articuler l’élaboration de diverses structures organisationnelles.

Cette approche s’est fondée sur l’examen du statu quo. L’étude de la situation organisationnelle avec laquelle le MDN/les FC doivent composer a permis de déterminer que les regroupements organisationnels traditionnels des FC et ceux du MDN ne sont pas parfaits. Autrement dit, ni le Ministère ni les Forces ne jouissent d’une organisation optimale (conforme aux normes de conception organisationnelle acceptées) qui permettrait d’améliorer le plus possible l’efficacité ou l’efficience. On remarque plutôt une matrice qui peut être déroutante, dans laquelle le contrôle et la responsabilité sont diffus et les organisations, les processus et les activités ne concordent pas suffisamment, au point où certaines activités sont contestées (réalisées d’une manière mutuellement antagoniste) ou orphelines (exécutées de façon isolée des autres processus de soutien mutuel).

Le processus actuel de développement de forces est un exemple de détérioration de processus : une tension dynamique et productive d’idées contradictoires s’est transformée en une compétition pour la priorisation des immobilisations dans un environnement à somme nulle. On peut remarquer des exemples d’activités orphelines, et même d’organisations, parmi certaines capacités interarmées et naissantes qui ne figurent pas bien dans les structures actuelles (comme l’ISR, la fonction espace et cyberespace). Au sein d’organisations principalement civiles, on constate des exemples semblables de contestation qui découlent de la tâche pratiquement impossible qui consisterait à faire concorder les fonctions d’élaboration de politique centralisée et de gestion institutionnelle avec les rôles de prestation de services qui portent sur des centaines de lieux dirigés par différentes organisations principalement militaires et qui ont une incidence sur littéralement des dizaines de milliers de gens. Pour la mise en œuvre la politique établie par le SMA(GI) et le SMA(IE), par exemple, il n'y a aucune autorité unique de commandement qui superviserait la prestation de services. Ce problème est abordé plus loin avec les notions de soutien des forces centralisé et d’opérationnalisation de la prestation de services ministériels.

Modèle centralisé

Pour aller au-delà du statu quo, nous avons proposé trois modèles organisationnels opposés. Le premier et un modèle centralisé qui vise à regrouper les activités de manière à optimiser l’efficience en disposant les compétences civiles et militaires en fonction de la notion ou de la fonction semblable. Ce modèle, qui est présenté au diagramme ci-dessous, avait pour but de renforcer la solide responsabilisation latérale civilo-militaire au niveau stratégique, en orientant les actions de base du groupe respectif d’une façon qui permet une représentation claire de la chaîne de commandement, parallèlement aux secteurs de responsabilité. Le modèle proposait de centraliser la surveillance et l’exécution des activités importantes de gestion, de développement, de soutien, de mise sur pied et d’emploi des forces, même au détriment des subdivisions traditionnelles des Armées, y compris le robuste modèle des services.

Figure 2 – Modèle centralisé : groupes par fonction semblable

Le modèle présente différents avantages et désavantages. La décision d’adopter des regroupements d’activités semblables hautement centralisés permettrait une concordance très efficace du contrôle et des processus. En démantelant et en reconstituant les structures traditionnelles des Armées et du Ministère d’après des éléments purement fonctionnels, d’énormes possibilités se présenteraient en vue de l’élimination du dédoublement des efforts et du chevauchement des processus. Le passage à des structures civilo-militaires parallèles préciserait les secteurs de responsabilité et supprimerait les ambiguïtés des chaînes de commandement stratégiques. En outre, la structure met résolument l’accent sur l'aspect interarmées, plutôt que de faire appel à une procédure ou à un élément sur mesure comme c’est actuellement le cas. Enfin, d’un point de vue ministériel, la structure centralisée conviendrait adéquatement aux mécanismes actuels de gestion des activités de programme et de production des rapports obligatoires.

D’un point de vue négatif, la mise en œuvre d’un modèle de la sorte provoquerait un chaos au sein des unités de première ligne, car chaque fonction particulière serait exécutée depuis Ottawa et aucune autorité ne serait en mesure de tout constituer au niveau local. De plus, un démantèlement complet d’un solide modèle de service mettrait en péril l’efficacité et risquerait de provoquer la disparition de la souplesse critique et le nivellement des ressources à la base de soutien locale, particulièrement en ce qui concerne la prise en compte des besoins des biens déployés (la frappe). Cette structure très dépouillée restreindrait la résilience stratégique et même l’agilité organisationnelle, étant donné l'ampleur selon laquelle un nombre relativement petit de chefs clés se verraient assigner des mandats fonctionnels et de politique très larges dans leur secteur de responsabilité respectif. Enfin, le modèle entièrement centralisé empêche la mise en œuvre d’une séparation logique entre la politique et la prestation de services, ce qui est contraire aux leçons du Ministère et du secteur public, qui ont été acquises de façon très difficile.

Modèle décentralisé

Le second modèle, qui est présenté ci-dessous, propose l’approche opposée. Dans le but d’optimiser l’efficacité opérationnelle, on décentraliserait radicalement les activités de la Défense en fonction du solide modèle de service, tout en préservant les strictes responsabilités latérales par l’attribution de fonctions interarmées et communes afin de créer une interdépendance mutuelle. Dans le domaine des fonctions ministérielles, dans la mesure du possible, la formulation de politique et la prestation de services seraient séparées. La fonction des SMA, au niveau 1, serait réorientée en faveur de la formulation et de la coordination de politique et on mettrait également l’accent sur la mesure du rendement stratégique. En vertu de ce modèle, la structure actuelle des comités serait soumise à la réforme des processus et de l’autorité/la responsabilité. Les commandants d’Armée de niveau 1 seraient accompagnés de spécialistes civils supérieurs de la prestation de services ministériels de niveau 2, qui mettraient en œuvre les politiques du SMA de niveau 1 conformément aux besoins d’efficacité de leur Armée respective.

Figure 3 – Modèle décentralisé : regroupement en vue d’une interdépendance mutuelle

Le modèle décentralisé tonifie le solide concept de service et il distribue à l’interne des fonctions fédérées, notamment le développement de forces, le soutien du combat, l’instruction et le contrôle des opérations nationales courantes en fonction des secteurs des Armées. Les fonctions de soutien déployables deviendraient un sous-ensemble de l’emploi des forces, qui conserverait les tâches distinctes de commandement et de contrôle nationaux et internationaux. Dans l’ensemble, cette option vise à constituer une structure mutuellement interdépendante qui dicte le comportement interarmées, dans le but d’améliorer la responsabilité latérale au sein de la Marine, de l’Armée de terre et de la Force aérienne en adjoignant des capacités spécifiques et des tâches opérationnelles uniques à chacune des trois Armées.

Le fait de fédérer les activités dans un modèle d’ensemble traditionnel à trois services procure des avantages opérationnels évidents sur le plan de l’efficacité. Ce modèle préserve les structures existantes, mais il reporte différentes capacités qui se trouvaient auparavant au sein de l’organisation du Vice-chef d’état-major de la Défense dans les milieux opérationnels. Afin d’améliorer l’efficacité du Ministère, la séparation claire de la politique et de la prestation de services sur le plan stratégique offre des options importantes de refonte des processus. De pair avec l’adjonction de spécialistes civils supérieurs des services ministériels, on pourrait ainsi assurer une revitalisation considérable et positive du concept d’équipe de la défense, qui jouirait d’une participation civile beaucoup plus rapprochée et davantage axée sur les aspects opérationnels dans les Armées. Ce modèle propose en outre une méthode nouveau genre pour prévoir une approche interarmées, plutôt que la mesure de circonstance traditionnelle qui consiste à assigner un champion des forces interarmées, des responsabilités latérales claires et des secteurs d’interdépendance limpides entre les chefs des Armées, dans le but de créer un environnement qui décourage le cloisonnement et favorise un accent sur l’ensemble des FC pour l’offre de capacités interarmées et communes. Enfin, le modèle tire avantage de la résilience inhérente et de la souplesse opérationnelle démontrée du modèle à trois services, tout en retirant la gestion de la Défense et le développement de forces de la prestation des services des FC, dans les domaines de l’emploi des forces, de la mise sur pied de forces et du soutien des forces.

L’approche décentralisée présente toutefois des désavantages. Par exemple, le maintien d’une structure de service traditionnelle indique que le dédoublement des activités actuel ne serait sans doute pas réglé; dans la même veine, la tentation d’éviter une réforme significative des processus et de conserver la méthode en place, sauf dans le cas des secteurs de capacité nouvellement adjoints, restreindrait les éventuelles économies sur le plan du personnel, ou encore l’amélioration de l’efficacité ou de l’efficience. Il ne faut pas non plus sous-estimer le caractère considérablement perturbateur de la mise en œuvre d’une séparation complète de la politique et de la prestation de services : bien qu’il s’agisse d’un modèle accepté par d’autres organisations du secteur public, il représenterait un changement radical par rapport au statu quo pour les ententes actuelles de responsabilité civile et militaire. En outre, les complexités découlant de la création et de la documentation de relations de responsabilité et de processus latéraux inter-service ne doivent pas être prises à la légère, comme en fait foi l’état souvent désuet de nombreuses ententes existantes au chapitre du niveau de service.

Modèle hybride

Le troisième modèle vise à équilibrer les extrêmes des deux concepts précédents, en faisant appel à une approche hybride qui centralise la surveillance et l’exécution de fonctions semblables, afin d’assurer l’efficacité dans la mesure du possible, mais qui accepte des groupes d’activités divergentes dans les cas où les questions d’efficacité sont prédominantes. Ce concept comporte la mise en place d’un modèle de service moyen pour les environnements traditionnels, l’accent étant davantage mis sur les effets interarmées dans les domaines du développement de forces et de la mise sur pied de forces. Le modèle précise par ailleurs une approche qui préserverait les éléments du concept de séparation de la politique et de la prestation de services, en prévoyant d’éventuelles options de centralisation d’après les secteurs du personnel, de l’infrastructure et de l’équipement, ainsi que les structures centralisées de soutien et d’emploi des forces.

Figure 4 – Modèle hybride : équilibrage de l’efficience et de l’efficacité

Afin de s’appuyer sur l’équilibre des approches centralisée et fédérée, on a proposé de situer la séparation de la politique et de la prestation de services sous le niveau de SMA pour les finances/l’administration, la gestion des ressources humaines civiles et la technologie et la gestion de l’information, la prestation des services de ces fonctions se faisant au sein d’une organisation de soutien des forces qui relève de militaires et de civils supérieurs (EX 3/4). La fonction élargie de soutien des forces exercerait un contrôle complet vertical et horizontal de toutes les bases, des dépôts d’approvisionnement et des unités de soutien formées non déployables, dans le cadre d’une structure supportée/de soutien, peut-être apparentée au concept actuel de groupe de soutien de secteur de l’Armée de terre, mais à un niveau supérieur. On ferait appel à un état-major interarmées et ce modèle pourrait prévoir une représentation conjointe de l’état-major continental civil et militaire sous un gestionnaire des forces premier parmi ses égaux, comme on peut le voir dans le STRATCOM des États-Unis et d’autres organisations alliées. Les trois commandants d’Armée demeurent en place, mais ils sont accompagnés d’un commandant unique de mise sur pied des forces interarmées de niveau 1, qui supervise la mise sur pied des capacités interarmées, de pair avec une autre entité de développement de forces de niveau 1. L’Armée de terre et la Marine conserveraient les modèles régionaux de mise sur pied de forces, tandis que la Force aérienne pourrait être centralisée autour des flottes ou des capacités semblables, afin d’assurer une efficacité optimale de la mise sur pied de forces.

En général, l’approche hybride est la plus intéressante des trois, car elle semble offrir la meilleure possibilité d’équilibrer l’efficacité de la gestion tout en préservant l’efficacité opérationnelle. On conserve les avantages notoires de la relation civilo-militaire actuelle au niveau stratégique; la réduction de la structure de gestion supérieure et l’offre de solutions de rechange pour l’organisation et la centralisation du soutien prévu pour les unités de première ligne présenteraient des occasions importantes d’économies de personnel et de réinvestissement. Il s’agit d’une structure moins perturbatrice, qui préserverait également la perspective de gestion de matrice du Ministère et permettrait un mécanisme de réforme davantage progressif des processus, atténuant ainsi la résistance organisationnelle face au changement. Enfin, la qualité évolutive du modèle hybride crée un mécanisme de transformation reconnaissable qui préserve les éléments fort bien accueillis de la transformation de 2005, et table sur ceux-ci, particulièrement dans le domaine du soutien opérationnel.
Malgré ses caractéristiques positives, le modèle hybride indiqué n’est certes pas idéal. Même si on a recours à une solide réforme du régime actuel de responsabilité et d’autorité, le modèle perpétue des voies de commandement et de contrôle qui ne sont pas claires en vue du respect, par le CEMD, de ses responsabilités, tout comme c’est le cas pour les responsabilités des SM. À l’instar des éléments du modèle décentralisé, sa similitude superficielle à la structure organisationnelle actuelle peut favoriser une réforme incomplète des processus. Enfin, étant donné la nature mixte ou de compromis du modèle, il semble probable que les éventuels gains au chapitre de l’efficacité soient inférieurs à ceux des modèles centralisé et décentralisé.

Section 4.3 : Genèse des sept vecteurs – méthodologie et processus

Avec les trois modèles en question, l’équipe de transformation a réalisé un exercice d’analyse comparative à l’aide du réseau consultatif de la transformation. Au fur et à mesure que cette consultation avec les intervenants de la transformation progressait, et comme l’ont confirmé par la suite les résultats du séminaire, on a constaté qu'aucun des modèles proposés ne produisait entièrement les résultats escomptés. Au début de l’hiver 2011, le fardeau croissant de l’analyse et les commentaires de l’état-major supérieur ont convergé sur les questions fonctionnelles qui sous-tendent le modèle 5F.

Afin de remédier à la situation, l’équipe de transformation a fait appel au modèle 5F afin de reformuler son travail et d’en redéfinir la portée autour de trois tâches de base : élaboration d’options organisationnelles, élaboration de concepts de soutien et élaboration de mesures pouvant être mises en marche dans les délais accordés, mais dont le règlement se ferait à plus long terme. En s’appuyant sur le modèle fonctionnel 5F évolué et en ayant recours au mandat et aux commentaires de l’état-major supérieur pour les tâches explicites et implicites, nous avons proposé sept vecteurs afin de mener à terme l’effort de l’ETFC, qui ont été acceptés. Ces vecteurs, bien qu’ils soient désignés par des chiffres, ne sont pas censés être mis en œuvre en séquence. Il s’agit plutôt d’un ensemble d’idées reliées qui faisaient partie du tableau plus vaste représentant un ensemble de solutions possible.

Les vecteurs 1, 2 et 3 étaient axés sur le développement d’une structure organisationnelle et d’options de processus sur les plans de l’emploi des forces, de la mise sur pied de forces et du développement de forces. Il s’agissait d’ajuster et de simplifier les fonctions principalement militaires en fonction de ces groupes, en s’articulant autour des structures et principes organisationnels qui sous-tendent les changements clés mis en œuvre en 2005-2006. Bien qu’une réduction directe des coûts découlant des divers ajustements éventuels dans ces domaines serait sans doute minime, on estimait qu’un effort supplémentaire à cet égard améliorerait le fonctionnement de processus cruciaux et entraînerait des économies modestes, quant au personnel militaire, qui pourraient être reportées à des fonctions davantage prioritaires (non liées à un QG).

Les vecteurs 4 et 5 portaient sur l’élaboration d’un concept touchant le soutien et la gestion des forces; ce dernier aspect a été élargi afin qu’il englobe la gestion de la Défense, dans le but de prendre en compte de façon plus réaliste la nature hautement intégrée des fonctions civiles et militaires dans ce domaine. Les idées sous-jacentes à ces vecteurs offrent sans nul doute une possibilité importante aux chapitres de l’amélioration des processus et des économies de coûts, particulièrement par le remaniement des activités importantes de soutien et de prestation en service, ou de la simplification des fonctions du QGDN.

Les vecteurs 6 et 7 avaient trait aux mesures qui se rapportent à l’examen administratif et à la réforme des processus; il s’agit de secteurs d’étude reliés mais distincts qui visent à réaliser de gains concrets sur les plans de la productivité et des économies directes de ressources. Ces initiatives exigeaient également une validation supplémentaire, mais même si leur règlement, en bout de ligne, se prolongera bien au-delà de la fin imminente de cette série de transformation, elles présentent une énorme possibilité d’économies à court et moyen termes.

Ensemble, les sept vecteurs décrivent et organisent l’ensemble de travail critique qui, selon l’équipe de transformation, est le plus susceptible de produire des améliorations qualitatives et quantitatives de la productivité de la Défense. Certains éléments des sept vecteurs peuvent être exécutés de manière indépendante des changements apportés à la politique générale. D’autres éléments exigent une ratification de haut niveau et une participation externe. Une approche progressive en vue de l’exécution des éléments clés des sept vecteurs au cours des trois à cinq prochaines années est peut-être réalisable. Ainsi, ils représentent un éventuel plan de mise en œuvre qui peut être concrétisé selon les circonstances et la volonté du MDN/des FC.

Le diagramme ci-dessous présente les sept vecteurs et leur lignée tirée du mandat initial.

Figure 5 – Regroupement du mandat en sept vecteurs

Chapitre 5 : Synthèse des thèmes de transformation de portée générale et recommandations clés

On présente ci-après les thèmes de transformation de portée générale et les recommandations clés. En passant en revue les sept vecteurs en séquence, chaque chapitre décrit les idées qui ont donné lieu à l’élaboration des exigences propres à chaque vecteur et il aborde les points de vue diversifiés et souvent contradictoires au sujet des processus et structures de soutien. Chaque section renferme en outre des recommandations spécifiques, des détails et une analyse de soutien qui figurent aux annexes G à L. Le chapitre présente enfin un modèle organisationnel mixte, soit une vision unique de haut niveau d’une éventuelle structure du MDN/des FC qui s’articule autour de la modélisation d’activités fondée sur les 5F et qui englobe bon nombre des recommandations et des observations recueillies lors des diverses consultations.

Précisons que les sept vecteurs présentent différents points clés qui sont communs aux différentes conclusions de l’équipe de transformation, et à celles du groupe directeur de la réforme de la Défense du ministère de la Défense du Royaume-Uni, présidé par Lord Levene. Il s’agit notamment de mettre l’accent sur la réduction du siège social et de rendre celui-ci plus stratégique, de créer un commandement des forces interarmées qui comprend des éléments de soutien de l’ensemble du MDN/des FC; et de la notion d’un employeur unique des forces interarmées, qui serait adapté au contexte canadien. On remarque d’autres similitudes : créer une autorité unique de prestation des services de défense (le commandant et le cadre supérieur civil au sein du commandement de soutien des forces interarmées); accorder aux chefs des services un contrôle supérieur et les spécialistes nécessaires afin d’assurer la gestion dans le cadre de responsabilité, en assignant un haut fonctionnaire à chaque service; regrouper les services des activités de défense (dans le contexte canadien, certains sous-ministres adjoints civils) dans des structures cohérentes et simplifiées qui, selon nous, conviennent à cet égard.

Section 5.1 : Vecteur 1 – Optimisation du commandement et du contrôle en vue de l’emploi des forces

Le vecteur d’emploi des forces et de commandement et contrôle (C2) avait pour but de proposer des options portant sur une organisation regroupée d’emploi des forces qui permettrait la production concurrente et adéquatement coordonnée d’effets opérationnels, de rehausser l’intégration des processus de mise sur pied de forces et de développement des forces et de préserver des chaînes de commandement et de contrôle clairement désignées et distinctes pour les opérations expéditionnaires et nationales²⁴ .

Les exigences spécifiques comprenaient la nécessité de définir la taille adéquate des structures existantes d’emploi des forces et de commandement et contrôle, sans compromettre exagérément la capacité de commandement opérationnel actuelle des FC, tout en augmentant l'intégration des processus et structures de l'emploi des forces, de la mise sur pied de forces et de développement des forces. Les questions secondaires avaient trait à la volonté d'optimiser les avantages liés à l'efficacité et l'efficience d'un modèle de commandement et de contrôle opérationnels centralisé, tout en préservant l’identité de marque d’entités comme le Commandement Canada, le COMFEC et le COMSOCAN. Enfin, les options devaient toutes proposer des économies tangibles de l’ordre de 25 pourcent pour les quartiers généraux existants et les effectifs surnuméraires. En commençant par les effectifs actuels du COM Canada, du COMFEC, du COMSOCAN et des éléments d’emploi des forces de l’état-major interarmées stratégique (EMIS), on a réalisé une analyse des quartiers généraux et des éléments surnuméraires. On a établi qu’environ 750 personnes prenaient part à tout un éventail d’activités standard de surveillance opérationnelle de type état-major interarmées, dont certaines se chevauchaient de toute évidence au sein des commandements opérationnels et de l’EMIS, tandis que certaines présentaient des qualités distinctives en rapport avec la nature et le mandat de leur organisation respective. Bien que ces activités étaient différentes sur le plan structurel, on n’a remarqué aucune incohérence fonctionnelle importante, sauf la présence d’une capacité de vérification du contrôle des armements (VCA) au sein de l’EMIS.

²⁴ Chef de la transformation, « Analyse de mission – Regroupement du C2 d’emploi des forces », présentation à l’intention de la réunion du Conseil exécutif, 20 janvier 2011.

Dans l’ensemble, dans le contexte d’organisations dont le but général initial était (par une spécialisation des rôles de commandement et de contrôle) de renforcer collectivement la prépondérance des opérations au sein des FC et de faire preuve de degrés d’intégration interarmées rehaussés , il était évident que la structure en place respectait la plupart des critères d’efficacité et d’excellence à certains égards (notamment l’offre de capacités de soutien aux opérations); ce point de vue a également été mentionné dans des examens précédents²⁵ .

Ainsi, on constatait à coup sûr qu’en rapport avec un ensemble plus vaste de paramètres d’efficacité et d'efficience, on pouvait toujours réaliser des progrès considérables. Par exemple, en 2007, les commentateurs ont souligné la composition relativement opulente des commandements opérationnels²⁶ ; il s’agissait d’une différence par rapport à l’ancien groupe du sous-chef d'état-major de la Défense, qui constituait une structure de commandement, de contrôle et d’emploi des forces beaucoup plus restreinte²⁷ . Bien qu’on remarque certaines différences dans le rythme opérationnel et la nature des participations internationales et nationales actuelles, étant donné la propension des organisations à accroître leur charge de travail en fonction du personnel et des ressources qui leur sont accordés²⁸ , on a estimé que les avantages d’une spécialisation des rôles entraînait l’augmentation des effectifs surnuméraires et un dédoublement fonctionnel. Parallèlement, certains éléments indiquent que même si on a réalisé des progrès en harmonisant et partageant les renseignements et les capacités de surveillance, des ruptures prévalaient toujours dans des domaines clés; l’environnement de commandement et de contrôle de l’Opération Hestia est un exemple à cet effet²⁹ .

²⁶ Ibidem, pages 7-8??
²⁷ Ajusté en fonction des postes vacants, la portion d’emploi des forces du groupe du SCEMD était au nombre d’environ 200. Voir « Postes du SCEMD mutés aux commandements CAN-CEF », feuille de tableur Excel, 6 juin 2011.
²⁸ Voir Don Neill, « The Business of the Botaniste: Goth and Change in DND, 2000-2010 », rapport sous forme de lettre du CARO 2010-243, (3565-1 (SH Strate A)), 15 novembre 2010.
²⁹ L’Opération Hestia était la participation des FC aux opérations humanitaires conduites suite au tremblement de terre qui a frappé Port-au-Prince en Haïti en janvier 2010. Voir « Opération Hestia », http://www.cefcom.forces.gc.ca/pa-ap/ops/hestia/index-fra.asp. Consulté en juin 2011.

À cet égard, l’équipe estimait que si les personnes travaillant au sein d’un modèle organisationnel efficace étaient moins nombreuses, ces personnes pourraient tirer avantage des nombreuses leçons retenues depuis 2005 afin de constituer un environnement d’emploi des forces plus efficace. De pair avec les efficacités implicites du recours à un chef unique de niveau 1 détenant un grade à trois étoiles pour l’emploi des forces interarmées / à un commandant de Commandement Canada, la mise sur pied d’un état-major d’opération regroupé (avec une fusion des renseignements de soutien, une surveillance du combat et une capacité de centre de situation) pourrait offrir une souplesse et une agilité organisationnelles améliorées, permettant ainsi une surveillance plus transparente et intégrée de toutes les opérations sans les obstacles qui découlent d’une division nationale/internationale. Même si cette méthode entraînerait l’amenuisement d’une partie de l’identité de marque discrète des trois commandements, on estimait que les avantages propres à la réduction des effectifs surnuméraires compenserait certes ces aspects négatifs, particulièrement si la marque du Commandement Canada pouvait être conservée et renforcée, en conformité avec la stratégie de défense «Le Canada d’abord»..

« Les économies de coûts découlant des réductions du personnel supérieur seront relativement modestes… Le but premier de ce changement est de créer des organisations moins nombreuses, davantage horizontales, plus agiles et donc plus efficaces. »

- Robert M. Gates, secrétaire de la Défense, « The Pentagon », 6 janvier 2011

Le passage à une structure et une marque uniques de niveau 1 d’emploi des forces interarmées exigerait une adoption rapide de chaînes claires d’attribution des tâches et de commandement. Ainsi, il faudrait revoir les fonctions de l’EMIS afin de s’assurer de mettre davantage l’accent, de manière mesurée et contrainte, sur la planification stratégique, l’attribution des tâches et la disponibilité opérationnelle. Cette méthode mettrait en outre en place les conditions permettant le réexamen des rôles et des structures actuels des forces opérationnelles interarmées en fonction des nouvelles options géographiques et fonctionnelles. De façon générale, l’équipe estimait que le modèle actuel à six régions devait être examiné en raison des changements apportés aux priorités nationales, aux éléments importants et aux budgets, ainsi que le remplacement proposé de la structure de secteur de l’Armée de terre par une structure de mise sur pied de forces à deux divisions (Force régulière et réserve) (voir la section 5.2). Par conséquent, on doit envisager de redéfinir les limites des forces opérationnelles et les responsabilités du commandement, à l’aide de l’une des options les plus attrayantes en rapport avec la relation de commandement de la force opérationnelle interarmées Nord; doit-on assigner cet aspect à la Marine à titre de FMAR(N) (car il s’agit principalement d’une question de surveillance et d’approches aériennes et maritimes, pour laquelle on accorderait plus de place à la Marine dans le Nord), ou continuer avec les liens établis avec l’employeur unique des forces, également appelé Commandement Canada?

 « Un modèle d’exécution des opérations militaires axé sur des quartiers généraux interarmées permanents demeure la formule optimale. En principe, et pour simplifier les rôles, le Ministère doit envisager de confier aux quartiers généraux interarmées permanents la responsabilité de toutes les opérations militaires. Le Ministère doit déterminer si les opérations qui ne sont actuellement pas dirigées par les quartiers généraux interarmées permanents doivent être transférées à ceux-ci. »

Lord Levene de Portsoken KBE

Parallèlement, le passage à une entité unique d’emploi des forces interarmées présente une occasion fort utile d’intégrer davantage les capacités C4ISR des FC en une seule organisation globale. Ainsi, on tirerait profit des progrès positifs réalisés par le CRD, afin de constituer une capacité nationale du renseignement qui engloberait les fonctions d’emploi des forces et de mise sur pied de forces pour les unités et les capacités établies, notamment le GOIFC et le CORFC. De plus, on permettrait ainsi l’élaboration et le développement de capacités émergentes, comme le cyberespace, qui auraient lieu à l’aide d’une solide surveillance axée sur l’emploi des forces, renforçant de cette façon la culture organisationnelle opérationnelle qui est absolument nécessaire pour assurer une évolution saine de ces capacités hautement spécialisées. Enfin, la constitution d’une organisation unique d’emploi des forces interarmées produit un entrepôt unique pour la surveillance des diverses fonctions, par exemple la surveillance administrative et la liaison d’OUTCAN, les initiatives d’instruction militaires étrangères comme le Programme de l’instruction et de la coopération militaires (PICM) et les tâches opérationnelles courantes comme la vérification du contrôle des armements.

En résumé, l’équipe de transformation recommande d’envisager la mise en œuvre des initiatives ci-dessous du vecteur 1.

9. Regrouper les états-majors opérationnels et les centres d’opération : Regrouper les fonctions de planification et de surveillance opérationnelles au sein d’un seul état-major, tout en réunissant et en centralisant la gestion et l’exploitation de tous les centres d’op des FC, en commençant par ceux de la RCN.
10. Redistribuer les fonctions des FOIR : Examiner la disposition géographique et fonctionnelle actuelle des FOIR en place, afin de déterminer si le modèle à six régions est toujours optimal. Envisager de redéfinir les limites de la façon suivante :
    • Force opérationnelle interarmées (Pacifique) (C.-B.)       FMAR(P)
    • Force opérationnelle interarmées (Ouest) (Alberta, Saskatchewan, Manitoba) 1re Division aérienne du Canada
    • Force opérationnelle interarmées (Centre) (Ontario)      1re Division aérienne du Canada
    • Force opérationnelle interarmées (Québec) 2^e Division aérienne du Canada
    • Force opérationnelle interarmées (Atlantique)    FMAR(A)
    • Force opérationnelle interarmées (Nord)       FMAR(N) relevant de la Marine ou de l’employeur des forces interarmées
      
11. Grouper les capacités de participation externe qui relèveraient ainsi du chef de l’emploi des forces interarmées : Regrouper la surveillance de diverses capacités axées sur la participation externe, y compris l’administration d’OUTCAN, le PICM et la vérification du contrôle des armements, qui relèveraient du chef de l’emploi des forces interarmées.
12. Regrouper l’emploi des forces en une seule structure de commandement et de contrôle : Afin d’optimiser l’efficacité, regrouper les fonctions de planification opérationnelle et de surveillance, qui sont actuellement exécutées collectivement par le COM Canada, le COMFEC et le COMSOCAN, et certains éléments de l’EMIS au sein du groupe d’un chef unique détenant un grade à trois étoiles de l’emploi des forces interarmées qui, en qualité de chef des opérations interarmées, ferait également office de commandant du Commandement Canada.
13. Regrouper les fonctions C4ISR : Grouper les fonctions C4ISR, notamment le CRD, le GOIFC, le CORFC et le nouveau domaine du cyberespace en une seule entité organisationnelle relevant du chef de l’emploi des forces, reconnaissant ainsi que la nécessité de mettre toujours résolument l’accent sur l’emploi des forces dans ces domaines de capacité spécialisés l’emporte sur tout gain éventuel au chapitre de l’efficacité qui serait réalisé par le retrait de la mise sur pied de forces de l’emploi des forces.

Section 5.2 : Vecteur 2 – intégration de la mise sur pied de forces pour les capacités interarmées et communes

Le vecteur de mise sur pied de forces doit regrouper divers buts assez disparates. Il s’agit notamment de la volonté de créer une structure intégrée de mise sur pied de forces qui superviserait les capacités interarmées actuellement réparties dans l’ensemble des FC et de mieux intégrer les processus de mise sur pied de forces avec les activités de planification stratégique, de disponibilité opérationnelle et de développement des forces. La majeure partie des premiers travaux consistait à déterminer la meilleure façon de créer un quatrième responsable de la mise sur pied de forces (peut-être en recréant l’ancienne organisation du sous-chef d’état-major de la Défense) afin d’atténuer les responsabilités de mise sur pied de forces opérationnelles des organisations qui ne font pas partie de la Marine, de l’Armée de terre et de la Force aérienne. À l’heure actuelle, des aspects importants des éléments habilitants des forces interarmées et des biens communs sont répartis dans différentes organisations non militaires ou dirigées par des civils, qui devaient chacune créer des mécanismes et des états-majors de mise sur pied de forces. À titre d’exemples évidents, mentionnons le renseignement de la Défense et la police militaire (actuellement au sein du VCEMD), les Services de santé (CPM), les opérations d’information et le GOIFC (SMA(GI)), ainsi que des capacités comme le PICM mentionné précédemment (SMA(Pol)).

Bien que les responsables traditionnels de la mise sur pied de forces soient conformes, logiquement, l'efficience et l'efficacité de nombreux mécanismes cruciaux commune de mise sur pied de forces (comme le recrutement de personnel, la gestion des professions, la mesure du rendement de la mise sur pied de forces et la surveillance des capacités déployées) varie grandement. Cette situation cause des problèmes durables qui ont trait à la préparation, au maintien en puissance et à la remise sur pied de ces capacités souvent limitées en vue des opérations. En outre, l’ampleur du contrôle au sein des organisations parentes a été désigné à titre de problème qui se répète, particulièrement pour les éléments habilitants interarmées et communs de l’organisation du VCEMD.

Dès le début, on estimait que le regroupement des éléments habilitants interarmées et communs sous une autorité unique détenant un grade à trois étoiles créerait un responsable de la mise sur pied de forces premier parmi ses égaux. Cette entité équilibrerait les exigences opérationnelles des capacités interarmées et communes dans le domaine strict d’emploi des forces (qui est exécuté par les commandements opérationnels) et au sein des environnements; elle pourrait également utiliser un processus de mise sur pied de forces plus efficace en générant des économies d’échelle.

Grâce à une consultation plus vaste et aux commentaires des groupes de travail, toutefois, une vision plus nuancée de la meilleure façon de relever le défi de l’intégration de la mise sur pied de forces a commencé à prendre forme. Tout d’abord, la situation organisationnelle associée à l’établissement d’une structure entièrement nouvelle de ce type rend la méthode moins attrayante qu’au départ. Par exemple, on a estimé que la création de nouveaux quartiers généraux qui exécutent sensiblement les mêmes fonctions que la Marine, l’Armée de terre et la Force aérienne, à un moment où les effectifs surnuméraires doivent diminuer, pose un problème. Même si on a reconnu qu’on pouvait réaliser certaines économies par la centralisation des activités administratives et d’instruction, la création d’une autre organisation spécialisée de mise sur pied de forces procurerait principalement des avantages sur le plan de l’efficacité, en imposant un fardeau considérable aux ressources. En outre, étant donné les critiques de l’ampleur du contrôle du statu quo, on avançait que le regroupement de capacités diversifiées à ce point risquerait de perpétuer le problème plutôt que de le régler. Même sous un commandant unique spécialisé, il est probable que le fait de disposer d’un ensemble de capacités trop générales réduirait l’accent mis sur les opérations et ne ferait que remplacer un problème par un autre en ce qui a trait à la surveillance efficace de capacités interarmées et communes plus restreintes et de créneau. Enfin, lorsqu’on se penche sur l’effet probable d’un responsable central de la mise sur pied de forces qui dispose d’une autorité et d’une responsabilité concernant la disponibilité opérationnelle et l’attribution de tâches des FC, on estimait qu’il serait très difficile pour une entité qui a un intérêt concernant la mise sur pied de forces de paraître impartiale au sujet des questions d’attribution des tâches. Ainsi, l’équipe a conclu qu’on doit envisager d’autres solutions.

Il ne faut pas penser que le regroupement et l’intégration ne sont pas justifiés. Il s’agit plutôt du fait que la méthode rapide qui consiste à créer une super-entité unique de mise sur pied de forces n'est peut-être pas la meilleure solution. Par exemple, en s’appuyant sur le concept de modèle organisationnel décentralisé, le recours à un nouveau commandant détenant un grade à trois étoiles exigerait de répartir les capacités et les professions communes au sein des trois responsables établies de la mise sur pied de forces, d’une façon qui favorise la collaboration et l’interdépendance mutuelle. Dans la même veine, on a fait remarquer que dans certains secteurs de capacités interarmées et communes, les fonctions de la mise sur pied de forces et d’emploi des forces ne doivent en fait pas être séparées, étant donné les synchronismes opérationnels qui ont été développés ou qui se sont manifestés. Nous avons indiqué plus haut que la concordance fonctionnelle du GOIFC, du CSD et du CORFC, de pair avec le cyberespace, destinent à coup sûr ces organisations en vue d’un regroupement. Par ailleurs, le COMFOSCAN fait déjà preuve de qualités positives d’un regroupement interfonctionnel, qui a constitué une approche d’exploitation interne qui réunit avec succès des éléments des cinq composants du modèle 5F, la priorité étant accordée à l’efficacité.

Afin de s’attaquer à ces problèmes complexes et reliés, on avait besoin d’une méthode polyvalente. Certains secteurs de capacité, comme le C4ISR, étaient relativement simples, comme on l’indique à la section 5.1. D’autres aspects, notamment les services de santé, la police militaire et le soutien du personnel et des familles, comportaient de toute évidence des tâches générales à l’échelle des FC pour lesquelles aucun emplacement logique évident n’existait, à tout le moins au sein des responsables actuels de la mise sur pied de forces des Armées. Cette situation a suscité une discussion plus poussée sur le soutien des forces, dont les résultats sont décrits en détail à la section 5.3. Enfin, un examen des responsables existants importants de la mise sur pied de forces a provoqué une nouvelle conceptualisation de la façon de les reconfigurer de manière discrète afin de souligner la prépondérance de la mise sur pied de forces, tout en harmonisant leurs structures respectives dans des domaines comme le développement de forces et les capacités émergentes, les écoles et l’instruction ainsi que les réservistes et les cadets.

En résumé, l’équipe de transformation recommande d’envisager la mise en œuvre des initiatives ci-dessous du vecteur 2.

14. Rationaliser la structure de mise sur pied de forces de la Marine : Rééquilibrer et renforcer la prépondérance de la mise sur pied de forces au sein de la Marine, afin d’assurer l’efficacité des trois processus clés : instruction, disponibilité opérationnelle et soutien opérationnel technique. Créer une organisation d’instruction et de disponibilité opérationnelle pour l’ensemble de la Marine et intégrer davantage et faire concorder les structures et les processus internes, dans le but de générer efficacement les compétences et les plates-formes opérationnelles clés.
15. Rationaliser la structure de mise sur pied de forces de l’Armée de terre : Remplacer la structure de secteur et les commandements existants par deux commandements de mise sur pied de forces de l’Armée de terre (1re Division – Force régulière; 2e Division – Réserve) qui pourraient être déployées pendant une période limitée d’intensification (1re Division pendant neuf mois, opérations internationales; 2e Division pendant trois mois, opérations nationales) dans le cadre de missions opérationnelles. La 1re Division aurait la responsabilité de la mise sur pied de forces pour les tâches permanentes de niveau de préparation élevé (EICC, OENC, etc.) et fournirait le noyau d’un quartier général déployable appuyé par les catalyseurs nécessaires de communication et de soutien des services, de même que toutes les brigades et les éléments de soutien déployables de la Force régulière. La 2e Division commanderait les forces tactiques de la Réserve de l’Armée de terre axées sur l’intervention nationale, les liaisons avec les collectivités locales et le renfort des unités et formations de la Force régulière en vue d’opérations internationales. Créer une organisation regroupée d’instruction et de disponibilité opérationnelle terrestre afin d’optimiser les points communs de l’instruction, ainsi que d’officialiser la surveillance de la disponibilité opérationnelle.
16. Rationaliser la structure de mise sur pied de forces de la Force aérienne : Mettre en œuvre un concept commun de commandement d'escadre unique, regroupant ainsi la principale capacité de la Force aérienne par flotte/capacité, tout en conservant une capacité conjointe de commandement et de contrôle des opérations aériennes suffisante pour appuyer les opérations en cours, le mandat de NORAD et la mise sur pied de forces/l’emploi des forces en cours. Les flottes et leurs groupes de capacités parents passeraient à une structure de commandant d’escadre unique, disposant d’une structure commune et de niveaux de dotation proportionnels, indépendante de l’emplacement géographique et/ou du nombre de bases de soutien. 2 DAC serait habilité à titre d’organisation regroupée d’instruction et de disponibilité opérationnelle de la Force aérienne, afin d’optimiser les points communs de l’instruction et d’officialiser la surveillance de la disponibilité opérationnelle.
17. Le COMFOSCAN relève toujours directement du CEMD. Bien qu’il ne s'agisse pas d’un changement par rapport au statu quo, ce point est recommandé explicitement pour assurer la clarté.
18. Décentraliser la surveillance des réservistes et des cadets. Décentraliser la surveillance des cadets en faveur des trois environnements principaux et regrouper cet aspect avec la fonction de gestion de la Réserve, qui sont tous deux adaptés à la politique élaborée par le groupe du Chef du personnel militaire.
19. Réforme du processus de mise sur pied de forces et de maintien en puissance : Utiliser la réforme structurelle afin de renforcer la prépondérance des rôles de mise sur pied de forces au sein des Armées, en faisant passer la responsabilité de toutes les fonctions des garnisons, les bases et du soutien de l’infrastructure à une autorité du soutien des forces (voir la section 5.4) et en précisant les relations clés du commandement et du contrôle opérationnels en périphérie, entre les fonctions de mise sur pied de forces et d’emploi des forces.

Section 5.3 : Vecteur 3 – Offre de capacités futures par le biais d’une structure revitalisée de développement des forces

Bien que le vecteur 3 visait à créer une structure centralisée de développement des forces qui était mieux intégrée et accompagnée d’une planification stratégique et d’une programmation (tout en conservant l’apport du commandement d’Armée), les principaux problèmes n’étaient pas de type structurel; ils avaient plutôt trait à la conception de processus, aux mandats et aux autorités ainsi qu’à la discipline. À l’heure actuelle, le développement des forces est principalement une activité axée sur les besoins et elle demeure en général centrée sur la plate-forme et l'équipement. Qu’il s’agisse de remplacer ou de recapitaliser l’équipement existant, ou encore de mettre en place de nouvelles capacités, les concepts et la doctrine semblent toujours céder la place à l’élaboration des besoins ainsi qu’aux processus liés à la conversion de ceux-ci en propositions d'achat officielles. Cette situation est sans doute attribuable en partie au transfert des responsabilités du développement des forces à la Marine, l’Armée de terre et la Force aérienne à la fin des années 1990, ce qui a eu pour effet d’amenuiser l’accent interarmées et l’intégration du MDN/des FC. Néanmoins, cette situation a également eu une incidence positive, car elle a officialisé le rôle des Armées quant à la désignation des besoins et l’acheminement de ceux-ci au niveau supérieur³¹ . Cette exigence légitime est apparue à titre de problème durant la série initiale de consultations et elle a été renforcée lorsque les premiers modèles qui proposaient une centralisation complète du développement des forces étaient farouchement contestés par le personnel supérieur d’état-major. Par conséquent, après avoir revu le concept de centralisation, et plus particulièrement lorsqu’on a tenté de déterminer si le processus actuel de développement des forces axé sur les besoins et dirigé par les Armées ne concordait pas, sans justification, on s’est aperçu qu’une vision plus nuancée de la réforme structurelle du développement des forces s’avérait nécessaire.

Afin de faire le contrepoids de la tendance naturelle des Armées de mettre l’accent presque uniquement sur les besoins dans leur domaine opérationnel spécifique, on a créé le Comité des capacités interarmées requises (CCIR) et plus tard le Comité des capacités de la Défense (CCD). À partir de 2005, on visait à ce que ce dernier organe fasse office de tribune où on pourrait débattre de l’élaboration de concept et de doctrines, afin de faciliter la priorisation et la planification des acquisitions d’immobilisations, d’exécuter une analyse critique en rapport avec les points de vue des Armées sur le besoin relatif et de préciser à quel endroit les exigences interarmées peuvent disposer d’un champion, afin qu’elles puissent se qualifier adéquatement en vue de l’obtention de fonds. On prévoit que l’autorité nominale de ces fonctions sera le VCEMD et que l’exécution et la surveillance seront assurées par le Chef – Développement des forces, mais une ambiguïté demeure au sujet du degré exact d’autorité dont le CDF dispose.

« ...dans le théâtre d’opérations, les chefs subalternes disposent d'occasions extraordinaires de se montrer novateurs, de prendre des risques ainsi que d’être responsables des conséquences et d’être désignés à ce titre. La situation opposée se manifeste trop souvent aux quartiers généraux des échelons arrière… où bon nombre de nos officiers intermédiaires se retrouvent. Les hommes et les femmes qui sont au sommet de leur carrière professionnelle, qui ont peut-être été responsables de la vie de dizaines ou de centaines de soldats, ou de millions de dollars… risquent de se trouver dans un isoloir pendant toute la journée à mettre en forme des diapositives PowerPoint… ou se voir assigner un éventail sans cesse croissant de fonctions de bureau. Les conséquences à cet égard sont déplorables pour moi. »

- Robert M. Gates, secrétaire de la Défense, allocution à West Point, 25 février 2011

À proprement parler, malgré le délaissement de la planification axée sur les menaces et la mise en place d’une planification fondée sur les capacités au début des années 2000, les moyens à l’aide desquels les FC prévoient, planifient, priorisent et supervisent le développement de nouvelles capacités n’a fait l’objet que d’une réforme minime, tandis que la planification et l’acquisition réactives axées sur les besoins, principalement suscité par les préoccupations des Armées, sont demeurées prééminentes. Par conséquent, la priorité à l’aspect interarmées demeure sporadique et non institutionnalisé et l’intégration des processus entre le développement des forces et d’autres mécanismes d’affectation des ressources du MDN/des FC semble empirer plutôt que de s’améliorer³² . Un aspect est plus critique encore : ce qui est censé constituer un ensemble très transparent de mécanismes consistant à interrelier la planification, la priorisation et la production de rapports est pratiquement inaccessible, même pour les responsables de la gestion du système de développement des forces et les personnes qui travaillent au sein de ce système. Malgré les recommandations du rapport de l’Équipe d’action du CEMD (EAC) quant à l’établissement d’une autorité centrale de développement des forces au sein d’un système intégré de développement des forces des FC, le Chef – Développement des forces ne dispose pas de l’autorité nécessaire pour exiger la définition, le développement et l’acquisition de capacités militaires en faisant preuve d’un certain degré de cohérence³³ .

Bien que l’équipe de transformation ait concentré ses efforts sur l’évaluation du fonctionnement général des processus de développement des forces du MDN/des FC, on doit reconnaître que d'importants problèmes externes prévalent également. Les critiques publiées sur l’approvisionnement (ainsi que les rapports précédents sur la transformation) mentionnent souvent que le MDN n’est qu’un des nombreux acteurs de l’ensemble complexe et interrelié d’activités, de processus et de responsabilités qui ont trait à l’approvisionnement de matériel de défense³⁴ . Étant donné que TPSGC et Industrie Canada jouent des rôles d’approbation importants et que la surveillance financière et de politique est effectuée à divers endroits par le Secrétariat du Conseil du trésor, le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances, un certain degré de dédoublement fonctionnel, de chevauchement et de retard conséquent de processus se manifestera à coup sûr. Cette situation amplifie la difficulté d’améliorer matériellement les résultats de l’approvisionnement uniquement par l’exécution de réformes internes, même si celles-ci sont progressives et novatrices.

Le fait de tenter de remédier à la situation du point de vue structurel, sans une réforme importante des activités et des processus, serait vain. Ainsi, l’équipe de transformation recommande d’envisager divers changements reliés.

Tout d’abord, le rôle d’élaboration des exigences légitimes qui existe actuellement au sein des Armées devrait être reconnu, décrit et largement mis en œuvre, non seulement dans les groupes responsables existants de la mise sur pied de forces, mais également dans les organisations d’emploi des forces (voir la section 5.1) et de soutien des forces (voir la section 5.4), de même que dans le groupe du Chef – Développement des forces lui-même. Toutefois, les exigences militaires, particulièrement celles d’un type interarmées et commun, ne peuvent pas être exclusivement du ressort des chefs traditionnels de l’Armée de terre, de la Marine et de la Force aérienne. Parallèlement, bien qu’on reconnaisse que les différentes Armées aient des besoins très différents, et exigent peut-être des stratégies d’approvisionnement différentes, on doit mettre en œuvre un système commun de mise sur pied de forces et de gestion des spécialistes militaires de l’approvisionnement, au besoin, par la mise en place d’un cheminement de carrière et, de préférence, par le biais d’un partenariat et d’un développement des compétences novateurs avec d’autres ministères du gouvernement et entreprises canadiennes³⁵ .

Du point de vue structurel, la fonction du Chef – Développement des forces doit être réorientée afin d’englober trois secteurs de fonctionnement discrets : besoins et priorisation interarmées; planification et contrôle des immobilisations; élaboration de concept et expérimentation. L’organe de besoins interarmées doit être responsable du processus de l’ensemble de règles sur la priorisation et il aurait pour tâche de formuler des recommandations sur la priorité de l’acquisition d’immobilisations à l’intention du VCEMD, en sa qualité de président du CCD. L’organisation de planification et de contrôle des immobilisations superviserait et contrôlerait l’investissement stratégique portant sur les immobilisations et le plan des capacités de la force; il effectuerait en outre une surveillance du rendement en cours d’année au sujet des dépenses d’immobilisations et du processus global d’acquisition. Ce groupe s’acquitterait étalement d’un rôle unique temporel de superviseur et d’exploitant d’un comité divers de courte durée à l’échelle des FC responsable des possibilités d’investissements liés aux immobilisations, qui collabore avec TPSGC et le secteur privé, et qui a pour tâche de cerner les possibilités d’investissement intéressantes en cours d’année et d’accélérer les dépenses dans la mesure du possible.

Enfin, les organisations d’élaboration de concept et d’expérimentation des FC (sauf celles qu’on retrouve actuellement à RDDC) seraient centralisées sous le Chef – Développement des forces, qui commanderait et exploiterait certains centres de guerre des Armées. Cette méthode viserait à optimiser le fonctionnement interarmées, à axer les efforts d’élaboration de concept et d’expérimentation sur le développement de capacités pratiques à moyen terme, à réduire le cloisonnement, le dédoublement et l’effort douteux portant sur une analyse des Armées à long terme et fondé sur l'avenir, à mieux favoriser la mise en place de nouvelles capacités et à améliorer l’efficacité dans la mesure du possible.

Bien que la réforme des processus du développement des forces peut sembler un défi de taille, bon nombre des processus clés existent déjà ou existaient auparavant. En procédant à une reconstitution simple de ceux-ci, on pourrait retirer de véritables avantages sur le plan de l’efficacité en réalisant un investissement relativement modeste (temps et efforts), particulièrement dans le contexte d’une organisation de gestion des forces dirigée par le VCEMD (voir la section 5.5) qui disposerait de secteurs de responsabilité et d’autorité clairs pour exécuter une fonction de direction de la gestion des forces.

³¹ Une situation qui a également incité le COM Canada et le COMFEC à créer une capacité interne restreinte de développement des forces, afin de permettre à ces organisations de s’acquitter des rôles nécessaires de génération des besoins.
³² Voir l’annexe F, appendice 5, « Profil des dépenses du Ministère, 2004-20055 à 2010-2011 ».
³³ Voir le Rapport de l’Équipe d’action du CEMD 2, « La transformation des Forces canadiennes : Concepts pour le développement des forces intégrées, la mise sur pied des forces intégrées et la promotion des coalitions », 28 juin 2005.
³⁴ Voir Alan S. Williams, « Reinventing Canadian Defence Procurement: A View from the Inside » (Kingston, Queens- McGill University Press, 2006).
³⁵ Cette recommandation concorde avec l’intention générale exprimée dans le rapport sur l’approvisionnement militaire de l’AICDS de décembre 2009, demandé conjointement par les ministres d’Industrie Canada, le ministère de la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

D’autres facteurs rendent également la réforme du développement des forces un objectif intéressant en vue d’une mesure initiale. Par exemple, le passage imminent aux nouveaux quartiers généraux favorise une rationalisation structurelle et des procédures du type décrit ci-dessus. En outre, en raison du climat financier plus strict et de la récente décision du gouvernement de nommer un ministre adjoint chargé de la réforme de l’approvisionnement, il semble que le degré de participation du Ministère et des organismes externes aux questions présentant un intérêt important pour le processus de développement des forces va certes augmenter. Enfin, au fur et à mesure que les efforts du gouvernement destinés à améliorer l’efficacité de l’approvisionnement de la Défense seront établis, on remarquera sans doute des possibilités de revoir et peut-être de mettre à jour les relations d’approvisionnement critiques du MDN/des FC avec les intervenants d’autres ministères, pour l’avantage mutuel de tous les participants.

En résumé, l’équipe de transformation recommande les initiatives ci-dessous du vecteur 3.

20. Créer un groupe des possibilités novatrices d’investissement dans les immobilisations : Au sein de l’organisation de planification des immobilisations et de la surveillance du rendement du Chef – Développement des forces, créer et habiliter une capacité discrète qui aurait pour tâche de définir, de prioriser et d’autoriser les possibilités d’investissement intéressantes de courte durée en cours d’année, afin d’accélérer l’acquisition et les dépenses en immobilisations, réduisant ainsi au minimum le niveau de fonds non utilisés tout en optimisant l’utilisation intelligente des ressources.
21. Mettre en place l’élaboration de besoins et des capacités émergentes : Élaborer des besoins propres à un environnement et des cellules de capacités émergentes qui relèveraient des principales personnes de niveau 1 responsables de la mise sur pied de forces, le Chef du soutien des forces interarmées, le Chef de l’emploi des forces interarmées et le Chef – Développement des forces, afin de mettre en place des compétences et des processus intégraux de développement des forces au sein des Armées, tout en offrant un centre de liaison unique pour les besoins, la priorisation et l’élaboration de concept interne pour l’autorité centrale de développement des forces.
22. Réorienter le Chef – Développement des forces : Par un ensemble de réforme structurelle et des processus, axer les efforts du Chef – Développement des forces sur les trois tâches principales : élaboration des besoins interarmées et priorisation des investissements de l’ensemble des FC dans les capacités; planification de l’investissement dans les immobilisations et gestion du rendement de l’acquisition; expérimentation de concept / commandement et contrôle de certains centres de guerre.
23. Habiliter le VCEMD à établir et à appliquer des priorités quant au développement des forces : Passer en revue les processus existants et précédents afin d’élaborer un processus bout en bout de développement des forces entièrement intégré et hautement transparent, comportant des secteurs d’autorité clairs et une responsabilisation qui favorise et appuie la participation latérale des personnes de niveau 1, qui est suscité et contrôlé par le VCEMD, tout en réduisant au minimum la participation des personnes de niveau 0 à la prise de décisions sur l'acquisition d’immobilisations dans des circonstances exceptionnelles.
24. Faire participer officiellement des intervenants externes : Accélérer et habiliter le développement des forces au sein de l’ensemble du gouvernement du Canada en lançant la mise sur pied d’un comité consultatif d’approvisionnement tripartite de la Défense, au palier du ministre associé, afin d’examiner officiellement et de recommander les changements à apporter aux processus clés d’approvisionnement de la défense qui ne font pas partie des tâches du MDN.

Section 5.4 : Vecteur 4 – Regroupement du soutien des forces des FC

Le vecteur 4 avait pour but d’examiner et d’élaborer des concepts sur la fonction de soutien des forces.

Dans des mécanismes adéquats de soutien qui sont correctement coordonnés et synchronisés, les probabilités d’un échec des missions sont grandement accrues. De toutes les activités de haut niveau des FC, le soutien des forces est le catalyseur de portée générale le plus omniprésent des opérations. Dans le contexte des biens de soutien non déployables, il représente également l’ensemble d’organisations et de processus le plus décentralisé et pratiquement incohérent si on l’envisage du point de vue descendant. Bien que les activités de soutien et de maintien en puissance varient selon les Armées en raison des différents concepts d’exploitation, ainsi que de l’équipement et de l’infrastructure différents, on remarque beaucoup plus de points communs que de différences. Bon nombre des activités fondamentales de soutien en garnison non déployables, y compris le soutien administratif et logistique du personnel, la maintenance de l’infrastructure et l’équipement non opérationnel, la surveillance financière et la gestion des programmes obligatoires, ont des processus communs, exigent théoriquement un nombre d’employés et des compétences semblable pour l’exécution (adaptés en fonction des conditions locales) et doivent produire des résultats approximativement analogues sur le plan de la prestation des services.

Ce n’est toutefois pas le cas. Dans le contexte du modèle actuel, la responsabilité des opérations des bases, les dépôts d’approvisionnement et les unités de soutien mis sur pied et non déployables se trouvent au sein de différents groupes de N1, y compris les Armées traditionnelles, ainsi que le COMSOCAN, le Chef du personnel militaire (CPM), le sous-ministre adjoint (SMA(Matériels)), le SMA(Gestion de l’information), le SMA(Infrastructure et environnement), etc. À l’intérieur de leurs secteurs respectifs, certaines organisations subalternes ont élaboré des structures et des processus discrets pour le soutien de leurs opérations. Sur le plan opérationnel, les commandants sont souvent autorisés à réaffecter les ressources de l’infrastructure et du soutien de la base et ils vont agir ainsi afin d’optimiser les activités de mise sur pied de forces dans d’autres secteurs. Cette méthode complique la gouvernance, l’élaboration de politique et la surveillance sur le plan stratégique, dans les cas où les normes prévues pour la prestation des services et la recapitalisation de l’infrastructure sont sapées par la réorientation bien intentionnée des fonds locaux, sans connaître tout le contexte des effets de la réaffectation à moyen et long termes. En bout de ligne, les conséquences non souhaitées de cette méthode de gouvernance faible sont reportées sur le plan tactique, créant ainsi des inégalités dans les services et aggravent les situations dans lesquelles on est dépourvu ou non qui se manifestent inexorablement dans les diverses bases et escadres et, surtout, dans les unités de première ligne, de la Force régulière et de la Réserve, qui font l’objet du soutien.

Dans le cadre de l’examen de ces problèmes, il est rapidement apparu qu’un certain degré de centralisation fonctionnelle dans le domaine du soutien des forces pourrait procurer des gains importants sur les plans de la productivité et de l’efficacité. Par conséquent, on a proposé de structurer une autorité de soutien des forces de N1 unique afin qu’elle offre un large éventail de services de soutien en garnison, supervise le recrutement et l’éducation et regroupe et intègre le contrôle, la supervision et l’emploi de certaines capacités clés communes interarmées. En outre, on a estimé que dans bien des secteurs clés, cette méthode pourrait être réalisée de manière à favoriser le développement d’une séparation avantageuse de la politique et de la prestation de services; ce concept est abordé plus en détail à l’annexe J¹ . Dans le cadre général des options de réforme structurelles présentées aux participants aux divers séminaires, le concept d’autorité unique de soutien des forces de N1 occupait une place prépondérante dans les modèles centralisé et hybride et a suscité des discussions et un intérêt accru pendant tout le processus.

Dès le début, on a reconnu qu’un certain degré de centralisation du soutien des forces est déjà en place sur le plan opérationnel, suite à la mise sur pied du COMSOCAN. De tous les points de vue, il s’agit d’un exemple de réussite de la façon dont l’intégration fonctionnelle et une centralisation modeste peut porter fruit, particulièrement en raison de l’accent résolument mis sur le volet opérationnel² . Toutefois, à l’extérieur de cette capacité de soutien de créneau, les activités d’emploi des forces et de mise sur pied de forces des FC sont appuyées par un ensemble complexe d’entités de soutien militaires et ministérielles dont les activités, les processus et les structures sont principalement le résultat d’une évolution réactive plutôt que d’une conception prévue à cet effet. Ainsi, il se peut qu’on constate une foule d’organisations de soutien de l’ensemble des FC dont les responsabilités se chevauchent ou se dédoublent, où plusieurs niveaux de redondance sont monnaie courante et dont les concepts d’exploitation de base n’ont fait l’objet que d’un examen significatif minime de la dotation ou des processus, dans le but de déterminer si les fonctions de surveillance de l’exploitation de base, des services et de l’infrastructure de base dont on s’acquitte pourraient être gérées et offertes de manière plus efficace³ .

Le concept d’une autorité de N1 unique pour le soutien des forces entraînerait la mise sur pied d’une organisation de soutien du Chef du soutien des forces interarmées N1, avec une autorité de commandement fonctionnel portant sur quatre secteurs de capacité généraux : le soutien en garnison, le soutien logistique non déployable pour les opérations, la surveillance de certains catalyseurs de capacité interarmées et communs (y compris les services de santé, la police militaire et le soutien du personnel et des familles) et le recrutement, l’instruction et l'éducation. À l’instar des autres entités de N1, le Chef du soutien des forces interarmées pourrait se prévaloir de la prestation de services ministériels offerte par une organisation dirigée par un responsable EX; dans ce cas, étant donné le large éventail fonctionnel de l’organisation, le recours à un poste EX-4 serait justifié. Le Chef du soutien des forces interarmées ferait office d’entité stratégique puissante responsable de produire des effets de soutien en fonction des besoins de l’employeur des forces et des responsables de la mise sur pied de forces, en plus de s’acquitter de la prestation de services pour la plupart des SMA et de superviser la mise sur pied de fonctions internes de soutien, tout comme un chef d’Armée. À cet égard, le concept de soutien des forces fait le lien avec les éléments de l’emploi des forces et de la mise sur pied de forces, et il englobe ceux-ci, tout en précisant les chaînes de commandement et les secteurs de responsabilité.

Sur le plan des services de garnison, les Armées et les autres N1 ne s’occuperaient plus des activités de soutien aux bases. Le Chef du soutien des forces interarmées exploiterait, par l’entremise d’une chaîne de commandement de secteur de soutien régional, toutes les bases, les dépôts d’approvisionnement et les services de soutien constitués non déployables. En vertu de sa capacité stratégique, le Chef du soutien des forces interarmées agirait latéralement afin de gérer les demandes de ressources des CA qui se font concurrence, conformément à une vision de l’ensemble des FC des priorités et des besoins des missions, et il viserait à mettre en œuvre des structures et des processus communs, ainsi que des normes de service, dans la mesure du possible. La création d’une division de soutien en garnison entraînerait une discipline à processus unique pour les fonctions de soutien qui ont trait à l’exploitation des biens de la Défense. Cette situation offrirait en outre des possibilités claires de tirer avantage d’économies d’échelle, notamment la capacité de faire appel aux diverses bases et escadres en vue d’un soutien additionnel selon les besoins.

En ce qui concerne le soutien opérationnel, les consultations qui ont eu lieu pendant la seconde série de discussions des officiers généraux en avril 2011 ont confirmé la nécessité de relier cette capacité à un concept de soutien centralisé des forces. L’adjonction de capacités existantes de soutien direct et déployable au sein du groupe du Chef du soutien des forces interarmées présente différents avantages. Une fois les fonctions de soutien des forces centralisées au sein d’une chaîne de commandement unique, le Chef du soutien des forces interarmées pourrait affecter le personnel et modifier la priorité en matière de dotation selon les besoins, assurant ainsi une amélioration de l’efficacité et de l’agilité en réponse aux besoins opérationnels et de soutien en garnison changeants. De cette façon, le simple fait de transférer la structure actuelle du COMSOCAN au groupe du Chef du soutien des forces interarmées ne constitue pas une méthode idéale. À coup sûr, une bonne partie de la capacité existante de soutien direct serait nécessaire, mais on devrait agir avec minutie afin d’adjoindre d’autres fonctions de soutien (notamment les affaires publiques, les affaires juridiques, la politique, etc.), de même que des capacités opérationnelles de créneau hautement spécialisées, par exemple la fonction chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN), afin de répondre davantage au besoin d’une capacité d’intervention rapide de type opérationnel dans tout le spectre de la capacité de soutien.

Le fait de transférer le COMSOCAN et la capacité de soutien déployable correspondante à l'organisation du Chef du soutien des forces interarmées, plutôt qu’au groupe du Chef de l’emploi des forces interarmées, peut être perçu dans certains milieux comme une diminution de l’accent opérationnel de l’organisation existante. Il s’agit d’une critique valable, mais  elle ne tient pas compte du fait que cette priorité découle davantage de la clarté du but précisé d’une opération et de la structure associée que des détails précis de sa chaîne de commandement supérieure. En prévoyant une délimitation claire au sein du groupe du Chef du soutien des forces interarmées, entre les fonctions de politique et de prestation de services, et plus particulièrement en renforçant la prépondérance des opérations par la création d’une division spécialisée du soutien opérationnel, l’équipe a estimé qu’on pourrait en arriver à un équilibre adéquat entre la nécessité d’une entité de soutien opérationnel nationale ciblée et le besoin de centraliser les fonctions de soutien afin de permettre une mise sur pied de forces internes efficace⁴ .

¹ Voir Shaye K. Friesen, « The Creation of a Single Level One Force Support Authority: A Concept Paper », rapport sous forme de lettre du CARO de RDDC LR 2011-57 (Ottawa, CARO RDDC, 11 mai 2011).
² R.R. Crabbe, L.G Mason and F.R Sutherland, page 50.
³ De toute évidence, certaines questions connexes sont abordées par l’examen stratégique, ainsi que par l’activité de l’examen administratif en cours et les efforts de changement au sein de l’organisation de soutien ; ainsi, on ne remarque aucune approche centrale et regroupée.
⁴ L’importance de reconnaître cette dualité, et de s’y attaquer, a été signalée dans R.R. Crabbe, L.G Mason et F.R Sutherland.

La création d’une autorité de soutien des forces N1 offrirait en outre la possibilité de regrouper et de faire concorder tout le recrutement, l’instruction de base et l’éducation avancée du CPM dans une entité d’encadrement, de pair avec la capacité d’instruction sur les professions de soutien spécialisé et les écoles de soutien. Dans le domaine du recrutement et de l’éducation, la séparation de la politique de la prestation de services d’une manière logique demeure la principale justification d’une proposition de la sorte. Comme on peut le voir à la section 5.5 plus loin, on estime que le contrôle de la politique sur le personnel, y compris les besoins de personnel, le contrôle des effectifs et la politique sur la gestion de carrière, constitue l’un des points cruciaux de la puissance globale de la gouvernance pour la fonction de gestion des forces, qui ne doit pas être amenuisée par l’exploitation courante des éléments de prestation de services qui se trouvent actuellement au sein du groupe du CPM. Ces capacités pourraient plutôt être centralisées de manière plus productive au sein du VCEMD, créant ainsi une incitation très puissante et évidente en vue d’une participation latérale régulière entre cette organisation, les responsables de la mise sur pied de forces, l’employeur de forces et le gestionnaire des forces.

Le fait de déterminer l’emplacement de la capacité d’instruction de la profession de soutien spécialisé et les écoles associées, ainsi que les capacités de soutien non affiliée à une Armée, comme les services de santé, la police militaire et le soutien du personnel et des familles, entraîne une efficacité globale apparente. Nous avons indiqué plus haut, à la section 5.2, qu’il n’existe aucune raison logique de ne pas adjoindre l’activité de mise sur pied de forces à ces secteurs particuliers du Chef du soutien des forces interarmées et on remarque plusieurs avantages fort intéressants que cette méthode pourrait procurer. Par exemple, afin d’éviter l’éventuel piège de réduire au plus petit dénominateur commun (en vertu duquel les catalyseurs de capacité interarmées et communs seraient regroupés en vue de la constitution d’une masse critique et de la simplification de leur administration), le regroupement de la surveillance et du contrôle de ces capacités au sein du groupe du Chef du soutien des forces interarmées offre non seulement une structure commune de commandement et de contrôle dans laquelle ces éléments peuvent être régis; elle renforce également l’existence d’une tâche organisationnelle unique et de type opérationnel, interprétée et incitée par un puissant champion au niveau stratégique. Les capacités spécialisées n’auraient plus à manœuvrer pour pouvoir servir plusieurs maîtres et elles n’auraient pas non plus à tenter (souvent sans résultat) de regrouper des besoins externes contradictoires en tenant compte de la nécessité de maintenir le fonctionnement efficace de leur propre appareil de mise sur pied de forces. Elles tireraient plutôt profit des avantages traditionnels des capacités opérationnelles et affilées aux CA, y compris la prise en compte stratégique de leurs facteurs de production et de leur état global et des tâches claires sur le plan de la mise sur pied des capacités prévues. Enfin, cette structure exigerait de maintenir constamment l’accent à l’interne sur la prestation de services, au sujet des clients de la division du soutien opérationnel et en garnison qui supervisent la mise sur pied et l’offre d’un soutien opérationnel adapté aux tâches à l’employeur des forces et au responsable de la mise sur pied de forces, respectivement.

De toutes les options et tous les concepts envisagés par l’équipe, la création du Chef du soutien des forces interarmées présente la plus grande possibilité de réduction des coûts par le biais des initiatives ci-dessous.

• Intégration des états-majors de la politique, de la planification et de la gestion au sein de la structure de commandement et réduction ou élimination globale parallèle de postes redondants.
  
• Plus grande coordination de la politique, des procédures, des normes et des processus, ce qui entraîne l’élimination des chevauchements et du dédoublement de services.
  
• Optimisation régionale des services de soutien des bases et escadres, y compris la gestion de la chaîne d’approvisionnement, la distribution du matériel, l’administration, le transport, la maintenance de l’infrastructure et les services destinés au personnel.

Cette méthode présente également l’avantage notoire de s’appuyer sur la priorité opérationnelle extrêmement puissante qui caractérise la réussite du modèle du COMSOCAN, qui à son tour prend en compte l’incidence positive et durable de la transformation de 2005 de la culture organisationnelle des FC.

Ainsi, on doit reconnaître que la création d’une entité regroupée de soutien des forces ne sera pas facile. Le fait de réunir de nombreux employés du MDN et des FC et de les unifier par le biais de structures et de processus revient à constituer une nouvelle organisation d’Armée. Bien que différents éléments du concept de soutien des forces se soient manifestés précédemment, dans une moindre mesure, au sein de certaines organisations des FC, on n’a certes procédé à aucun regroupement de cette ampleur depuis les réorganisations des FC de 1965-1968. La différence cette fois est que nous disposons de l’exemple remarquable des éléments que le COMSOCAN a fourni sur le plan opérationnel et que la possibilité de reproduire cette réussite sur le plan stratégique est élevée.

Par conséquent, on recommande d’envisager la mise en œuvre des initiatives ci-dessous du vecteur 4.

25. Au sein de l’organisation du Chef du soutien des forces interarmées, créer une division du soutien en garnison : Optimiser la prestation efficace de services de soutien de base et en garnison en centralisant la prestation de tous les services de soutien de base, d’escadre, de dépôt et de l’infrastructure du MDN/des FC, en vertu d’un modèle régional de prestation des services de soutien.
26. Au sein de l’organisation du Chef du soutien des forces interarmées, regrouper la prestation des services de recrutement et d’éducation : Regrouper tous les services de recrutement, d’instruction de base qui ne font pas partie d'une Armée et l'éducation avancée du CPM dans une seule organisation, de pair avec la capacité d’instruction sur les professions de soutien spécialisé et les écoles de soutien, afin de tirer avantages d’économies d’échelle.
27. Au sein de l’organisation du Chef du soutien des forces interarmées, regrouper les capacités de soutien des forces auxiliaires : regrouper les capacités de soutien spécialisé, notamment les services de santé, la police militaire et le soutien du personnel et des familles (y compris l’UISP) d’une manière qui leur permet d’exécuter efficacement les fonctions nécessaires de mise sur pied de forces, tout en offrant un soutien à l’employeur des forces et aux responsables de la mise sur pied de forces, par le biais du Chef du soutien des forces interarmées.
28. Rationaliser le COMSOCAN à titre d’élément clé de la division du soutien opérationnel au sein de l’organisation du Chef du soutien des forces interarmées : Analyser les structures du COMSO existantes afin de se concentrer sur l’offre de capacités de soutien déployables de première ligne pour le Chef du soutien des forces interarmées et d’offrir un point de regroupement pour les autres capacités de soutien déployables qui peuvent être actuellement produites ailleurs, ainsi que des capacités d’intervention rapide de créneau et spécialisées qui ne figurent actuellement pas dans les Armées.
29. Créer un Chef du soutien des forces interarmées de niveau 1 : Regrouper toutes les fonctions de soutien interarmées et d’infrastructure communes sous une seule entité de N1, reconnaissant ainsi l’importance cruciale l’efficacité de la logistique et du soutien pour la production d’effets de combat, tout en fournissant un point pour la mise sur pied, la surveillance et la disposition du personnel de logistique et de soutien commun, en plus d’agir en qualité d'autorité unique pour assurer l’efficacité du soutien dans l’ensemble du MDN/des FC.

Section 5.5 : Vecteur 5 – renforcement de la gestion des forces aujourd’hui afin de mieux intégrer la gouvernance de défense civilo-militaire dans l’avenir

Le vecteur 5 visait à examiner et à élaborer des concepts qui favorisent une gestion améliorée de la défense, sans nécessairement se concentrer sur des options structurelles explicites. Ainsi, le mandat comprenait différentes exigences prescriptives qui ont trait à la fonction et à la structure du groupe du VCEMD qui avaient clairement pour but de s’attaquer aux lacunes perçues du concept organisationnel actuel. Outre l’objectif plus général d’amélioration de l’intégration et de la réduction des ressources affectées aux QG non déployables, on avait prévu une directive spécifique sur l’examen de la portée des responsabilités des FC propres au VCEMD, ainsi que sur la conception d’une structure de gestion stratégique des FC qui permettrait la mise en place d’un modèle de gouvernance adapté en vertu duquel le VCEMD agirait en qualité de Chef d’état-major du QGDN.

Dans le cadre de l’analyse, les perspectives de l’équipe de transformation sur l’état, la composition et le potentiel futur de la structure du VCEMD ont évolué considérablement. Le problème initial semblait en bonne partie d’ordre mécanique; il s’agissait de réduire et de rationaliser la portée et l’ampleur des activités du VCEMD, afin de pouvoir accorder à nouveau la priorité à la gouvernance et aux fonctions de liaison du Ministère, créant ainsi les conditions en vertu desquelles le groupe du VCEMD pourrait se concentrer sur les responsabilités semblables à celle d’un Chef d’état-major (CEM). En fait, le rôle et la composition de l’organisation du VCEMD ont entraîné des débats houleux au sein de l’équipe et à l’extérieur de celle-ci au sujet des obstacles organisationnels, de processus et culturels à une relation civilo-militaire interne efficace. On a discuté de nombreuses structures divergentes, qu’on a analysées et rejetées, et on a passé en revue un large éventail de sources historiques et universitaires; on a ainsi recueilli des informations fort utiles de diverses interactions de haut niveau. Il s’agissait notamment de commentaires des divers séminaires et groupes de travail¹ .

Bien qu’on ne soit pas arrivé à un consensus, une base commune est apparue. Celle-ci était axée sur la croyance collective générale envers le caractère résolument critique d'une capacité décisive et allégée de gestion des forces. On estimait que cette organisation, qui serait explicitement habilitée à assurer la surveillance des fonctions clés de développement des forces et de planification stratégique des FC, devrait établir et exiger l’application de la politique sur le personnel et les effectifs et elle devrait faire office de voie de gouvernance principale et de liaison de la police militaire entre le MDN et les FC. Bien qu’on ait également examiné l’ampleur du contrôle du VCEMD, le point de vue prépondérant précisait que le véritable problème n’avait pas vraiment trait à la quantité, mais plutôt à la variété : la question était que si un éventail de fonctions exécuté au sein de l’organisation concordait davantage par rapport à la situation actuelle, les questions qui se rapportent à l’ampleur du contrôle seraient réduites. Par conséquent, on recommande que seules les fonctions minimes de mise sur pied de forces et de prestation de services qui sont nécessaires au soutien ou à l’exercice d’un rôle de gestion des forces soient conservées dans le groupe du VCEMD, comme on le précise à la section 5.8.

Dans la foulée des commentaires ci-dessus, et d’après un examen concerté d’études de cas passées, d’analyses précédentes et de recommandations subséquentes, l’objectif directeur du concept de l’équipe de transformation du vecteur 5 a évolué et s’articule autour des exigences ci-dessous :

• la nécessité de renforcer le gestionnaire des forces à titre d’adjoint du CEMD et de premier parmi ses égaux au sein de la structure de niveau 1 des FC;
• la nécessité de solidifier le gestionnaire des forces en qualité de directeur incontesté de la gouvernance administrative, de la politique stratégique et de la gestion des ressources;
• la nécessité de situer correctement le bureau du gestionnaire des forces à l’emplacement de la relation de responsabilité commune civilo-militaire du CEMD et du SM;
• la nécessité de relier de manière plus tangible la gestion des forces aux résultats opérationnels des FC par le truchement des fonctions de planification stratégique, d’attribution de tâches et de surveillance de la disponibilité opérationnelle.

À une extrémité de l’éventuel spectre du CEM, ceci signifie que le VCEMD doit interpréter et représenter les intérêts du SM et du CEMD par le contrôle du contenu et de la forme du programme stratégique. Du point de vue pratique, toutefois, on a estimé que cette interprétation particulière posait un problème.
Fondamentalement, au sein des structures actuelles de commandement et de secteur d’autorité qui régissent l’accès au CEMD et au SM, respectivement, on ne semble pas remarquer la possibilité (aujourd’hui ou dans l’avenir) que le VCEMD serait habilité à exercer une fonction équivalente de premier parmi ses égaux au sein du volet ministériel, comme par le passé ou de la manière possible dans les groupes de niveau 1 des FC. Le modèle normalisé de la fonction publique établit des rapports hiérarchiques clairs et non équivoques pour les SMA, qui constituent déjà un état-major de fait pour le SM, tandis que la Loi sur la défense nationale (LDN) elle-même renferme une disposition explicite pour les structures de soutien du SM associé.

À l’autre extrémité du spectre, le rôle du CEM peut être perçu de façon davantage transactionnelle, à titre de gestionnaire principal des ressources du Ministère et de propriétaire non engagé du processus décisionnel stratégique. Néanmoins, il s’agit d’une perspective tout autant restrictive, qui comporte des obstacles pratiques connexes à la mise en œuvre. Par exemple, malgré la responsabilité inscrite dans la loi au sujet « ... du contrôle et de l'administration des FC... »² , étant donné que le SM est l’officier de comptabilisation responsable de la supervision et de l’administration du soutien des forces du MDN/des FC conformément à la LGFP, cet élément particulièrement important de la gouvernance des FC est une activité commune. En outre, en raison de la création récente d’un poste de dirigeant principal des finances ministériel, l’utilité et le côté pratique d’utiliser, dans l’avenir, le VCEMD pour exécuter des rôles de surveillance financière à l’échelle du MDN sont douteux.

En ce qui a trait à la surveillance et au contrôle généraux des services ministériels au sein des FC, il est difficile d’envisager une situation dans laquelle l’organisation du VCEMD développerait ou devrait développer des compétences dans les domaines de la gestion des ressources et de la gouvernance qui sont principalement d’un ressort civil. Cette méthode semble portée à maintenir le dédoublement des fonctions. L’équipe de transformation, conformément aux intérêts à long terme d’élaboration d’une séparation significative de la politique et de la prestation de services (semblable aux N1 qui restent), a plutôt conclu que l’établissement de la présence d’un cadre supérieur civil au sein du groupe du VCEMD (ainsi que dans d’autres organisations de niveau 1) permettrait non seulement l’offre de services ministériels propres au VCEMD, mais également une surveillance à l’échelle des FC d’entités semblables dans les autres organisations de N1 des FC.

Le VCEMD serait mieux en mesure de s’acquitter d’un rôle prédominant de gestionnaire des forces en créant au sein de l’organisation la capacité d’exécuter et de superviser des fonctions critiques à l’échelle des FC (interarmées et autres) qui ne sont pas prises en compte dans la hiérarchie actuelle de niveau 1 et qui exigent une attention et une surveillance au niveau stratégique. Cette situation correspond approximativement à quatre secteurs de fonction interreliées : surveillance de la gouvernance et de la gestion des ressources propres aux FC; développement des forces et contrôle du plan d’immobilisations; surveillance de la planification stratégique, de l’attribution de tâches et de la disponibilité opérationnelle; gestion des ressources humaines stratégiques des effectifs des FC. En vertu de ces quatre secteurs, l’organisation du VCEMD doit être préparée à diriger et à superviser la réforme des structures de comité, à appuyer le retrait des capacités vitales de mesure et de surveillance du rendement stratégique et à fournir la liaison principale sur la politique stratégique et la gouvernance entre les FC et le MDN, sous la forme d’une EMIS revu.

Pour mettre en œuvre ces concepts, on doit envisager différents changements importants et plusieurs organisations existantes exigeraient une recapitalisation et une redistribution de leurs responsabilités fonctionnelles. Les éléments clés de la proposition sont notamment ceux-ci :

• recapitaliser le processus de gouvernance de base du VCEMD, orienté sur la constitution, le maintien et l’application d’un régime de gouvernance bien étayé et logique, y compris la gestion financière des FC, la production de rapports, la mesure du rendement stratégique et la surveillance de la politique sur les services ministériels;
• habiliter le Chef – Développement des forces afin qu’il agisse comme intermédiaire et détermine les exigences interarmées, gère le plan d’investissement stratégique et supervise l’élaboration de concept, conformément aux recommandations qui figurent à la section 5.3;
• superviser et diriger l’état-major interarmées stratégique au sujet des fonctions de planification stratégique, d’attribution de tâches et de surveillance de la disponibilité opérationnelle de haut niveau et définir celui-ci à titre de voie principale pour les conseils militaires destinés au CEMD;
• établir une politique critique sur les ressources humaines et des capacités de gouvernance pour les éléments de la Force régulière et Force de la réserve, y compris les besoins du personnel militaire, le contrôle des effectifs et la politique sur les carrières.

L’aperçu organisationnel général de la nature future possible du gestionnaire des forces est présenté à la section 5.8, accompagné de descriptions plus complètes des secteurs fonctionnels ci-dessus.

Dans une plus grande mesure que les autres vecteurs axée sur le modèle 5F, la gestion des forces, à titre de fonction (et par extrapolation le VCEMD en qualité d’organisation), est unique sur le plan de son incidence éventuelle sur la culture stratégique et de gouvernance des FC et du MDN. Afin d’habiliter davantage l’organisation actuelle du VCEMD au sujet de l’éventail de fonctions et d’autorités nécessaires pour s’acquitter du mandat critique de gestion des forces, les initiatives ci-dessous du vecteur 5 sont proposées.

30. Recapitaliser le VCEMD à titre de gestionnaire des forces : Réorienter le groupe du VCEMD d’après des fonctions générales de gestion des forces qui sont primordiales pour les FC, y compris la gouvernance et la mesure du rendement de haut niveau des FC, la planification stratégique, l’attribution de tâches et la disponibilité opérationnelle, le développement des forces et la priorisation du programme d’immobilisations ainsi que la surveillance et le contrôle d’aspects clés de la gestion du personnel militaire, renforçant et habilitant ainsi le VCEMD à titre de CEMD adjoint et solidifiant le statut de premier parmi ses égaux du bureau quant à l’établissement et au contrôle du rythme et de la portée des activités et des dépenses en matière de ressources des FC.
31. Designer le VCEMD à titre d’autorité de la disponibilité opérationnelle : Associer la gestion des forces aux résultats opérationnels des FC en désignant le VCEMD à titre d’autorité de la disponibilité opérationnelle des FC, conformément aux processus de soutien de planification des activités et en faisant appel à l’état-major interarmées stratégique afin d’offrir des conseils stratégiques d’arbitrage sur l’emploi des forces et la mise sur pied de forces.
32. Regrouper la gestion du personnel militaire et la politique : Centraliser la gestion des ressources humaines militaires et la politique des FC au sein du groupe du VCEMD, y compris le contrôle des exigences concernant le personnel opérationnel des FC, la surveillance du PSTFC, le contrôle des effectifs des FC, la politique et la gestion des carrières et la prévision et la modélisation du personnel militaire stratégique, rehaussant ainsi la coordination du recrutement, des départs, de la progression, des ratios de grade et d’autres éléments clés du pilier du personnel. Toutes les fonctions de prestation de services sur les ressources humaines incomberaient au directeur général correspondant du Chef du soutien des forces interarmées.
33. Établir un modèle de prestation de services ministériels civile : Établir un ensemble de spécialistes civils EX 3/4 de la prestation de services ministériels au sein des organisations de niveau 1 militaires, qui relèveraient directement des différents N1 et qui surveilleraient tous les aspects de la prestation de services civils, de la gestion et de la mise en œuvre de politique. Ce groupe formerait un lien interlocutoire crucial entre la chaîne de commandement du CEMD et les secteurs de responsabilité et le mandat du SM.
34. Faire évoluer l’état-major interarmées stratégique : Dans le cadre du groupe du VCEMD, réorienter la structure actuelle de l’état-major interarmées stratégique afin de se concentrer sur les fonctions de planification stratégique, d’attribution de tâches et de surveillance de la disponibilité opérationnelle de haut niveau et faire en sorte que cette structure fasse office de voie stratégique principale entre les FC et le MDN, optimisant ainsi son utilité au sujet des rôles consultatifs d'état-majeur pour le CEMD/VCEMD.
35. Réinvestir dans la mesure du rendement stratégique : Créer un groupe centralisé permanent de mesure du rendement au sein du VCEMD, à titre de source approuvée pour l’information stratégique permettant de prendre des décisions, auquel on octroie des outils d'information de gestion agiles et une capacité d’analyse suffisante pour qu’il agisse en qualité de centre d’échange de données des FC et qui est nécessaire pour fournir des rapports de vérification du rendement périodiques à l’état-major supérieur.
36. Réforme du processus de gouvernance : À titre prioritaire, accélérer la réforme des structures de comité, officialiser et publier un manuel révisé de l’organisation et de la responsabilité (qui comprend des énoncés d’autorité, la responsabilité adaptée aux changements mis en œuvre suite aux séries de transformation de 2005 ou 2011) et supprimer des documents de gouvernance actuels tout le matériel désuet et qui concerne des organisations qui n’existent plus.

¹ Voir Shaye K. Friesen, « Quick Look" Report - General Officer/Flag Officer/Executive Transformation Seminar Survey », rapport sous forme de lettre du CARO de RDDC (LR) LR 2011-01 (Ottawa, CARO RDDC, 13 janvier 2011); Shaye K. Friesen, « High Level Analysis of the Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (SWOT) of CF Transformation », rapport sous forme de lettre du CARO de RDDC (LR) LR 2011-20 (Ottawa, CARO RDDC, 1er mars 2011).
²   Article de la LDN.

Section 5.6 : Vecteur 6 – Protection des unités de première ligne par la réduction des effectifs surnuméraires administratifs

Le vecteur 6 (examen administratif) visait à proposer une efficacité éventuelle pour l’ensemble du MDN/des FC et de cerner des réaffectations budgétaires potentielles d’au moins 1 milliard de dollars. Bien qu’elles étaient assujetties à des restrictions en raison de l’exigence d’éviter tout chevauchement avec l’examen stratégique et les travaux entrepris par d’autres vecteurs de l’équipe de transformation (plus particulièrement par le vecteur 7, examen des processus) ainsi que par des initiatives précédentes, notamment la rationalisation des QG, les services internes et les rapports du CCMEA, on s’est penché sur différentes idées qui n’avaient pas été indiquées par les efforts précédents d’amélioration de l’efficacité.

L’équipe a produit une liste de 19 initiatives de réaffectation éventuelles, qui figurent à l’annexe L. Les réaffectations totales potentielles pour l’ensemble de la liste varient de 750 millions de dollars à 3,1 milliards de dollars, la valeur médiane étant de 1,9 milliard de dollars. Chaque élément a été évalué au départ en fonction d’une estimation approximative des économies éventuelles et d’un degré global de difficulté de mise en œuvre, d’après un jugement professionnel et les données disponibles. Les éléments clés qui présentaient le potentiel le plus important ont fait l’objet de recherches plus poussées et ils ont tout été évalués, après une seconde analyse, en fonction de plages indicatives de sommes de réaffectation. Les estimations de la réaffectation devaient être des totaux nets englobant les coûts potentiels de la mise en œuvre. Une direction administrative a été assurée en vue de l’examen, de la priorisation et de l’établissement d’objectifs.

Les initiatives de réaffectation dont la valeur était la plus élevée avaient trait aux domaines de la planification des ressources ministérielles, des services professionnels, des consultants et de la passation de contrats, de la GI/TI, du personnel de la Réserve à temps plein et du soutien de base. De concert, ces éléments représentent la majeure partie des montants potentiels de réaffectation : le total estimé des éventuelles économies varie de 690 millions de dollars à un maximum sans doute irréalisable de 2,8 milliards de dollars, l’objectif réaliste étant de l’ordre de 1 milliard de dollars sur une période de plusieurs années.

Planification des ressources ministérielles
La stratégie de GI actuelle, qui se fonde sur les systèmes actuels de planification des ressources ministérielles et d’information de gestion, est complexe et coûteuse. Le coût total de la propriété (CTP) du soutien des forces de planification des ressources au MDN/aux FC est aujourd’hui supérieur à 400 millions de dollars par année, tandis que le plan d’investissement actuel propose de dépenser plus de 6 milliards de dollars au cours des 10 prochaines années. On ne disposait toutefois pas, jusqu’à récemment, d’une solution de rechange viable qui pouvait respecter les exigences de GI des chefs supérieurs.

En 2002, un groupe de chercheurs du Massachusetts Institute of Technology (MIT) a tiré avantage d’une nouvelle méthode pour l’accès aux données appelée Facets qui permet l’intégration d’ensembles de données (peu importe leur type) sans qu’on ait à constituer des entrepôts de données. Les données à facettes constituent une technologie perturbatrice qui modifie le mécanisme existant d’investissement en GI. Cette méthode transcende les frontières de la plupart des cloisonnements de système d’information et elle permet de fournir très rapidement des capacités liées à l’information à un coût de beaucoup inférieur à celui des mécanismes actuels. L’intégration rapide des données de nombreuses sources différentes permet d’offrir une capacité de GI en quelques semaines, plutôt qu’après plusieurs années, à un coût bien inférieur à celui de la méthode traditionnelle. Sous le nom général « gestion d'information agile », la technologie des données à facettes est désormais adoptée à grande échelle dans le secteur privé et le gouvernement.

La mise en œuvre d’une capacité de GI à facettes permettrait une simplification fondamentale de l’architecture de la planification des ressources au MDN/aux FC et elle hisserait le MDN à l’avant-plan de la mise en œuvre appliquée et pratique des techniques d’information de gestion agile. Les données d’entreprise pour les RH, le matériel, les biens immobiliers, les finances et les contrats améliorerait la gestion des forces et pourrait offrir un accès par le biais d’un ensemble d’organisations participantes, y compris (à tout le moins) l’EMIS et l’organisation permanente de mesure du rendement stratégique abordée à la section 5.5. Les capacités d’information de gestion agile influenceraient un large éventail de fonctions stratégiques critiques, notamment la gestion de la disponibilité opérationnelle, la planification des opérations, la gestion des RH, la planification de la relève, la gestion de la chaîne d’approvisionnement, la planification axée sur les capacités, la planification des activités et la cyberdéfense.

Le plan d’investissement en GI actuel coûtera sans doute plusieurs milliards de dollars et le coût total de la propriété sera considérable. On propose au MDN/aux FC de mettre en œuvre une autre technologie éprouvée qui, croit-on, peut éliminer l’arriéré quant aux besoins de GI en 36 mois, à un coût bien moindre que celui dépenses prévues actuellement et avec un CTP réduit de beaucoup. Par conséquent, l’équipe de transformation recommande d’envisager de manière sérieuse le recours aux solutions d’architecture de données de type information de gestion agile.

Services retenus à contrat
Les services retenus à contrat constituent une dépense importante pour le MDN/les FC et ils utilisent les fonds du crédit 1 – Fonctionnement et entretien et du crédit 5 – Immobilisations pour les quatre piliers de la SDCD. Ils portent sur un large éventail de services, notamment la réparation et l’entretien de l’équipement et des immeubles, les pièces de rechange et les matières consommables et les dépenses directes en personnel au sujet des consultants de génie, des spécialistes médicaux et des consultants en gestion. L’équipe de transformation a examiné 113 comptes du grand livre (GL) qui ont trait aux services retenus à contrat en vue de cet examen et elle a constaté que les dépenses concernant ces services ont augmenté considérablement au cours des trois dernières années, passant de 2,13 milliards de dollars en 2007-2008 à 2,61 milliards de dollars en 2008-2009 et à 2,77 milliards de dollars en 2009-2010 (comme on l’indique au tableau 19 ci-après). Il s’agit d’une hausse de 30 pour 100 au cours de cette période. Bien que le SMA(Mat) fasse preuve des dépenses les plus élevées à cet égard, dépensant 879 millions de dollars en 2009-2010, presque tous les N1 font appel à des services retenus à contrat d’un type quelconque. Par exemple, les trois CA ont dépensé ensemble 684 millions de dollars, tandis que les comptes des opérations de déploiement (nationales et internationales) ont dépensé 189 millions de dollars.

Tendances quant aux services retenus à contrat – 2007-2008 à 2009-2010

Tableau 19 – Tendances des dépenses en services retenus à contrat

La compréhension de la composition de ces dépenses est un travail d’envergure, qui est encore plus complexe en raison des groupes de services actuels, qui ne font pas systématiquement la distinction entre les dépenses salariales directes et les fonds dépensés pour l’équipement, l’infrastructure et les autres biens matériels. De même, les différences des mécanismes contractuels et la pratique administrative peuvent rendre le processus ambigu lorsqu’il s’agit d’attribuer les dépenses aux groupes de services. Ainsi, l’équipe de transformation devait prendre garde afin d’éviter les hypothèses ou les attributions générales. Par exemple, les entrepreneurs sont en général des personnes qui utilisent les lieux de travail du MDN et qui disposent d’un compte de RE et d’un compte téléphonique du MDN. En vue de l’analyse, on a estimé qu'ils font partie du pilier global du personnel de la SDCD. Le 31 mars 2010, 5 447 entrepreneurs concordaient avec cette définition (bon nombre d’entre eux, mais pas nécessairement tous, auraient été payés en vertu de ces comptes de GL). D’autres services, même ceux qui comportent de toute évidence un composant financier de personnel considérable (comme l’entretien à contrat des aéronefs ou la préparation des dessins d’architecture), conviendraient davantage au pilier de la disponibilité opérationnelle ou de l’infrastructure de la SDCD, étant donné que les fonctions exécutées visent à produire des résultats pour une mission, plutôt que d’appuyer directement le pilier du personnel.

Certes, il serait souhaitable de comprendre l’incidence précise des réductions des dépenses concernant les services retenus à contrat avant d’assigner des objectifs en matière d’économies, il ne faisait nul doute pour l’équipe de transformation que certaines dépenses liées au GL sont davantage discrétionnaires que d’autres. Par exemple, on a estimé que des réductions ciblées indicatives variant de 0 à 30 pour 100 convenaient comme point de départ pour chaque groupe de services, même on avait suggéré une réduction considérable de 80 pour 100 pour les consultants en gestion. Si cette méthode est mise en œuvre, elle entraînerait une réduction globale de 16 pour 100 en un an et elle produirait environ 445 millions de dollars en vue d’une réaffectation à d’autres parties du budget de la Défense. Il est raisonnable de prévoir une réduction globale de 30 pour 100 pour une période de trois ans, mais on devrait réaliser une étude des conséquences de deuxième et troisièmes ordres avec les divers intervenants.

Une analyse plus poussée s’avère nécessaire pour qu’on puisse envisager des réductions générales des dépenses dans ce domaine. Ce travail est actuellement en cours en raison d’une directive promulguée par le VCEMD en juillet 2010 dans le cadre de la planification des activités de 2010-2011 du MDN/des FC (directive du VCEMD sur les programmes à l’intention des personnes de niveau 1). Comme l’indique l’annexe C de cette directive, les N1 devaient effectuer un examen complet des services retenus à contrat à l'aide des résultats envoyés au C Prog au plus tard à la fin de mars 2011. L’information requise comprend notamment la durée du contrat, le nombre d’employés visés par le contrat, le motif du contrat ainsi que les éventuelles répercussions opérationnelles qui découleraient de l’annulation du contrat. Ces résultats vont permettre à l’état-major stratégique de mieux quantifier l’incidence potentielle des réductions de fonds proposées ci-dessus. Par conséquent, l’équipe de transformation recommande de surveiller de près ce travail et, au besoin, de le revitaliser afin de garantir la production d’information utilisable de même que la proposition et la mise en œuvre d’un plan de réduction ciblé.

Prestation de services de gestion de l’information/technologie de l’information
Le MDN/les FC ont et gèrent leurs propres réseaux internes, y compris des réseaux intranet non classifié et classifié, de grands centres de données et un très grand nombre de serveurs. Afin d’offrir ces services. Le MDN emploie un nombre important de personnes et a passé des contrats avec de ombreux fournisseurs de services; il dépense actuellement environ 735 millions de dollars chaque année (y compris pour de grands projets de GI/TI). La réalisation d’économies en rapport avec cette initiative exigerait une refonte d’envergure de la méthode d’offre de la GI/TI au MDN/aux FC et le plan de campagne de GI/TI qui s’est terminé récemment¹ constitue un important point de départ. À titre d’exemple particulier de la façon de réaliser des économies, mentionnons l’impartition des centres de données, l’impartition des services de bureau, le regroupement des systèmes de gestion redondants et l’offre d’une capacité de RED non protégée par l’intermédiaire d’Internet. Bien que cette réforme de la GI/TI semble radicale, la Marine et le Corps des marines des États-Unis ont exécuté un processus de la sorte et ont entièrement imparti leurs services de bureau et ont ainsi réalisé des économies considérables² . Le but visé consiste à réduire au minimum, dans la mesure du possible, toutes les dépenses en GI/TI, tout en optimisant les possibilités que présentent les technologies perturbatrices.

Les avantages quantitatifs d'une approche de cette nature sont clairs : l’impartition de grandes parties de la GI/TI à un fournisseur de services tiers peut réduire la complexité de la gestion de la TI et ferait passer l’initiative du Ministère à la gestion de contrat plutôt que d’effectuer la gestion organisationnelle et de personnel. Sur le plan qualitatif, l’impartition peut accroître la plage et la souplesse des services en tirant avantage de nouvelles technologies et de pratiques exemplaires de l’industrie. Elle concorde également avec le but actuel du gouvernement du Canada quant à la rationalisation et la réduction de la prestation de services de GI/TI d’arrière-plan.

Bien que le degré de refoulement interne des milliers de personnes liées à ces fonctions (voir l’annexe F pour une analyse transversale du personnel militaire et civil de la fonction de GI/TI) sera sans doute élevé et qu’on remarque différents problèmes liés aux normes de service et à la sécurité, le modèle actuel de prestation de services de GI/TI est de toute évidence coûteux et il est soumis à un stress considérable. Étant donné que l’environnement de sécurité futur fera l’objet d’une croissance constante du cyberespace à titre de domaine opérationnel discret plutôt que de capacité de soutien, et en raison de l’augmentation de la compétition concernant les ressources humaines dans le secteur, on doit répondre à de difficiles questions au sujet de l’endroit où le MDN/les FC doivent concentrer leurs maigres ressources et compétences. L’équipe de transformation estime qu’un rééquilibrage est nécessaire et que plutôt que de rehausser un modèle de prestation de services d’arrière-plan de plus en plus coûteux axé en bonne partie sur l’offre de fonctions administratives courantes, on doit exécuter des efforts dynamiques afin de réaliser des économies dans ce domaine, afin de permettre un réinvestissement dans des capacités militaires spécialisées de GI/TI dans le but de faire face aux nouvelles menaces. On doit changer le nom du SMA(GI), qui s’appellerait désormais officier principal de l’information et disposerait de l’autorité complète pour toute la politique de GI/TI, les priorités et les responsabilités ministérielles. Cette autorité doit en outre comprendre l’approbation de toutes les dépenses de GI/TI, peu importe leur ampleur, afin d’interrompre l’affectation de ressources de plus en plus importantes à cette fonction par les nombreuses organisations qui sont actuellement habilitées à dépenser des fonds en TI. De même, l’ancien SMA(GI) ne doit plus être responsable des activités de prestation de services, qui doivent ainsi être regroupées sous le commandement du soutien des forces interarmées.

Rationalisation dirigée du personnel de la Réserve

En octobre 2010, le VEMD lançait l’étude de la capacité d’emploi de la Première réserve, dont on devait présenter les conclusions au plus tard le 30 juin 2011. La principale réalisation de cette étude consistait à proposer un élément de base durable pour l’emploi des réservistes à temps plein dans l’ensemble du MDN et des FC. Cette recommandation devait se fonder sur un examen des niveaux d’emploi actuels et être éclairée par les besoins prévus d’employés à temps plein dans l’environnement futur, comme indiquent les pressions financières et opérationnelles prévues.

Bien que le rapport final de l’étude n’ait pas encore été approuvé, on prévoit que la formule de base proposée porte environ sur 4 500 réservistes à temps plein, ce qui représente une réduction d’environ 4 500 postes par rapport aux chiffres de septembre 2010. Si la nouvelle formule de base est approuvée, elle sera mise en œuvre d’ici le 31 mars 2014, produisant ainsi des économies annuelles d’environ 400 millions de dollars. Précisons que les estimations de l’étude ne prenaient pas en compte d’autres ajustements structurels et de dotation sous-entendus par la séparation de la politique de la Réserve et la prestation de services entre le gestionnaires des forces et les responsables de la mise sur pied de forces, comme on l’indique aux sections 5.5 et 5.1.

D’autres recommandations découlant de l’étude de la capacité d’emploi de la Première réserve portent notamment sur la nécessité de promulguer des Directives et ordonnances administratives de la Défense (DOAD) exactes et complètes pour la Réserve, la nécessité d’un document de directive stratégique pour la Réserve et la nécessité de revoir les niveaux de financement théoriques des activités de la Réserve, y compris la protection des fonds destinés à la mise sur pied et à l’instruction de la Réserve à temps partiel.

Soutien de base

Les bases, les escadres et les unités de soutien du secteur (USS) des Forces canadiennes fournissent un large éventail de services de soutien aux unités qui leur sont assignées. Dans l’ensemble, comme on le précise à l’annexe L, environ 24 000 employés offrent un soutien à pratiquement 150 000 membres du MDN et des FC de 35 emplacements partout au Canada. Le soutien de base, par conséquent, est une initiative très considérable, qui emploie environ un sixième du personnel du MDN/des FC.

Comme on peut le voir à la section 5.4, l’équipe de transformation estime que la centralisation de la prestation des services de soutien de base dans le giron de l’entité de soutien des forces de niveau 1 pourrait entraîner d’importantes économies à long terme, une meilleure concordance des processus et une norme de service prévoyant une répartition plus uniforme pour les différentes Armées. Afin de commencer à quantifier l’envergure du problème, l’état-major de l’ESFD a tenté d’évaluer les niveaux de service à l’échelle des FC des bases, des escadres et, selon le cas, des USS.

Afin de déterminer le nombre d’employés qui offrent les services de soutien, on a extrait les chiffres de la dotation de chaque base/escadre/USS de la base de données du SGRH à la fin de décembre 2010. Étant donné que chaque base/escadre/USS ne disposait que d’un ID ministériel, les unités jouissant d’un soutien et possédant un ID ministériel distinct n’ont pas été incluses dans le nombre des éléments de soutien. Ensuite, le personnel a été attribué à l’une des 12 fonctions de soutien qui sont en général fournies par une base, à l’aide d’identificateurs de section. De plus, six fonctions de soutien (service juridique, service de santé, règlement des litiges, soutien du personnel interarmées, logement et police militaire) qui disposaient d’un personnel situé à la base mais qui relevait d’autres ID ministériels ont été adjointes aux éléments des base/escadres/USS, afin de constituer une représentation globale du nombre d’employés du service de soutien. Le personnel à contrat, qui offre un service (par exemple le personnel d’entretien général) ou à titre individuel (par exemple les médecins et les dentistes), n’a pas été inclus dans le nombre global des employés de soutien.

Les attributions décrites ci-dessus étaient réalisées par des analystes de l’ESFD et elles n’ont pas encore été approuvées par le personnel de niveau 1 des bases/escadres/USS. Dans certains cas, notamment les pompiers, l’attribution de personnel à des fonctions de soutien spécifiques est très simple. Dans d’autres situations, toutefois, il était difficile de faire une distinction claire entre les fonctions de soutien associées de la base/l’escadre/l’USS, par exemple les finances par rapport à l’administration. Étant donné qu’il n'existe pas de structure uniforme de service de soutien de base dans l’ensemble du pays, ou même dans les trois commandements d’Armée, les attributions actuelles doivent être envisagées avec une certaine réserve et exigent une confirmation. Néanmoins, les observations préliminaires ont démontré un grand écart dans les rapports entre le personnel de soutien et la population de la base dans divers domaines; il s’agit à n'en pas douter d’une mesure imprécise, mais elle donne à tout le moins une indication des niveaux de service relatifs ainsi que de l’efficacité fonctionnelle.
En plus des rapports entre le soutien et les éléments qui jouissent du soutien abordés dans l’étude, on a réalisé une évaluation afin de comparer les dépenses par personne des fonds de remplacement des biens immobiliers à divers emplacements. Cette analyse a également produit des résultats incohérents présentant des écarts pouvant être importants entre la Force aérienne, l’Armée de terre et la Marine, ainsi qu’entre les emplacements géographiques qui ont recours à un modèle axé principalement sur les DMPS. Encore une fois, particulièrement en raison du peu de maturité relative des mesures employées et des problèmes statistiques évidents font fait preuve une analyse de cette nature, une étude plus détaillée s’avère nécessaire.

Dans l’ensemble, même à l’aide des données incomplètes qui existent, on semble constater d’éventuelles possibilités dans les domaines suivants : conversions d’éléments militaires à des éléments civils, uniformisation des services de soutien dans les bases, les escadres et les USS et l’application de pratiques exemplaires de façon plus large, par exemple le recours à différents modes de prestation de services par rapport à un soutien interne. Plus particulièrement, on estime qu’on pourrait réaliser des gains au chapitre de l’efficacité en normalisation la prestation des services de soutien des bases/escadres/USS.

Comme on l'indique en détail à l’annexe L, même une mise en œuvre partielle de certaines des réductions proposées quant aux effectifs surnuméraires administratifs permettrait sans doute de réaliser des économies de 1 milliard de dollars avec le temps. Bien que la mise en œuvre complète de toutes les propositions serait complexe, particulièrement si ces tâches ont exécutées simultanément, il s’agirait d’une fonction contraignante et impérieuse qui ferait progresser le concept de soutien des forces et provoquerait l’exécution d’un processus de réforme à grande échelle. Par conséquent, on recommande d’envisager les initiatives ci-dessous du vecteur 6.

37. Investir dans une capacité d'information corporative agile : Favoriser une prise de décisions stratégiques et une mesure du rendement rehaussées en mettant en place et en institutionnalisant une architecture de technologie d'information corporative agile, tout en recherchant des occasions de réduire ou d’éliminer le recours, par le MDN/les FC, à des systèmes traditionnels de planification des ressources ministérielles fournis par des entrepreneurs et qui utilisent des effectifs surnuméraires importants.
38. Établir des objectifs de réduction pour les services professionnels retenus à contrat : Poursuivre et, au besoin, revitaliser le travail en cours afin de quantifier la nature et la portée des services à contrat (conformément au tableau 19), dans le but de mettre en œuvre une réduction dirigée des dépenses de l’ordre d’au moins 30 pour 100 cumulativement (10 pour 100 par année pendant trois ans), qui comprend des réductions importantes dans certains domaines spécialisés, notamment les conseils de gestion. Institutionnaliser cette capacité afin de garantir une surveillance améliorée dans l'avenir, y compris un examen périodique automatique de dossiers d’analyse des services à contrat/différents modes de prestation de services.
39. Réformer la prestation de services de GI/TI : Réaligner le SMA(GI) afin de mettre l’accent sur l’OPI à titre de source unique de politique de GI/TI, de priorités et de responsabilités ministérielles, la tâche initiale consistant à quantifier les options afin d’impartir la prestation de services de GI/TI non opérationnel, dans le but de permettre un réinvestissement important dans une capacité de TI opérationnelle (notamment la capacité de cyberdéfense) ou dans le programme d’immobilisations.
40. Normaliser les services aux bases : Conformément à la recommandation 25 et à la mise sur pied d’une division de soutien en garnison, établir une structure organisationnelle et des normes de prestation de services pour tous les éléments communs des effectifs surnuméraires des bases, des escadres et des unités de soutien de secteur, qui sont ajustées au besoin en fonction des différences locales légitimes, par exemple la taille, la répartition géographique et les fonctions opérationnelles d’unité hébergée.
41. Réinvestissement dans la Réserve : Réduire la dotation de base à temps plein de la Première réserve à environ 4 500 postes et regrouper la surveillance de la politique et des effectifs de la Réserve au sein de l’organisation de gestion des forces, conformément à la recommandation 32.

Section 5.7 : Vecteur 7 – Amélioration de la productivité de la défense à l’aide d’une réforme des processus

Le vecteur 7 visait à déterminer les processus les plus coûteux (sur le plan du coût d’option pour le Ministère par rapport au rendement de l’investissement) et les processus les moins productifs. Ce vecteur est apparu en raison de la perception générale au sein de l’équipe de transformation que, dans de nombreuses activités des effectifs surnuméraires, la tendance envers un comportement administratif prudent face aux risques favorise de plus en plus l’attitude du « suffisamment bon », même si cette méthode entraîne des coûts associés excessifs, une complexité accrue et une efficacité opérationnelle réduite. Cette même observation a poussé le Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre à faire remarquer que « nous craignons que les coûts de ce régime complexe (surveillance) soient disproportionnés aux avantages qui en découlent… par l’exploitation d’un système en vertu duquel façons de procéder occupent une place de plus en plus importante au détriment des résultats pour les Canadiens. »³

Dans la même veine, étant donné la nature de portée générale des nombreuses options d'une réforme positive des processus, l’équipe de transformation a décidé de déterminer un grand ensemble d’éventuels objectifs liés aux processus et de formuler une seule recommandation au sujet de la meilleure façon de réaliser l’examen, plutôt que de décrire de manière détaillée différentes recommandations pour chaque proposition. Par conséquent, on estime que les processus ci-dessous constituent un bon point de départ.

Par le passé, l’une des mesures les plus appréciées de l'Équipe de restructuration de la gestion, du commandement et du contrôle (ERGCC) consistait à mettre sur pied un Groupe d'intervention pour la simplification des formalités administratives (GISFA), dont la mission était d’augmenter la délégation des pouvoirs administratifs et de prise de décisions et de réduire le nombre de règlements administratifs d’au moins 50 pour 100. On visait à ce que l’équipe simplifie et regroupe toutes les politiques administratives du MDN/des FC dans des DOAD. Malheureusement, au début de 2010, on n'avait annulé ou intégré à des DOAD que 342 Ordonnances administratives des Forces canadiennes (OAFC). À l'heure actuelle, plus de 400 OAFC, Ordonnances administratives du personnel civil (OAPC) et directives existent toujours et attendent un examen et un regroupement. Le GISFA a évolué et est devenu le groupe d'examen de politique du Ministère, qui est présidé par la Direction des services ministériels stratégiques, mais leur travail n’est pas terminé. Par conséquent, l’absence de DOAD à jour, rationalisées, harmonisées et promulguées perpétue l’efficacité à l’échelle du Ministère et nuit à l’amélioration de l’efficacité.

Bien que le GISFA initial et l’effort d’examen de politique subséquent constituait une étape utile dans la bonne direction, mais ces mesures n’ont pas accompli suffisamment de progrès. Dans l’environnement de processus actuel, la désignation et le regroupement des directives existantes est un exercice futile. Il serait toutefois utile de réinterpréter et de rétablir une fonction de GISFA permanente, au sein de l’organisation de gestion des forces. Comme nous le recommandons ci-après, cette organisation serait expressément axée sur l’identification et la vérification des processus du MDN/des FC, dans le but de déterminer si leurs produits ou leurs résultats respectifs justifient le coût financier et en personnel et permettraient (en consultation avec les cellules de surveillance du rendement stratégique et de la disponibilité opérationnelle) au gestionnaire des forces d’effectuer une surveillance globale du rendement opérationnel et administratif des FC.

Établir une fonction permanente de vérification des processus : Créer une organisation permanente habilitée à examiner et vérifier les processus administratifs de l’ensemble des FC et du MDN, qui dispose d’outils d’information de gestion agile et d’une capacité d’analyse suffisants pour cerner les options qui permettraient d’améliorer la productivité par une réforme des processus (réduction de la paperasserie) et qui est en mesure d’exécuter une fonction de politique en ce qui a trait à la documentation et au contrôle des pratiques administratives.

Section 5.8 : Modèle organisationnel mixte – option pour la progression de la transformation

On a élaboré le modèle structurel des FC ci-joint afin d’englober et de décrire l’éventuelle application du plus grand nombre possible de recommandations au sujet de la transformation. Il s’inspire des commentaires recueillis de l’exercice du groupe de travail du réseau consultatif de la transformation qui s’est réuni le 12 avril 2011, particulièrement en réponse au vaste soutien du groupe de travail pour la progression des éléments du vecteur 3 (soutien des forces) et du vecteur 5 (gestion des forces). À titre de variante du modèle 5F, il présente une certaine partialité envers la centralisation, mais il comprend également des éléments des modèles hybride et décentralisé, sous la forme de concepts généraux, comme la séparation de la politique et de la prestation de services dans les cas où cette méthode convient et la fédération de certaines activités interarmées des différentes organisations des Armées où un alignement évident est observé (par exemple l’octroi à la Force aérienne de la responsabilité de la surveillance de la capacité spatiale).

Des variantes de ce modèle ont fait l’objet de débats et de longues discussions. On visait ainsi à constituer un schéma logique de la façon dont les concepts figurant dans le rapport pourraient convenir à une architecture de responsabilité de commandement/secteur bien connue. Ainsi, il n’a fait l’objet que d’une modélisation et d’une analyse quantitatives restreintes de la répartition prévue des grades. On ne peut non plus le décrire à titre de structure globale complète destinée à englober toutes les organisations et les fonctions actuellement exécutées. Bon nombre des organisations existantes de niveau 2 et d’un niveau inférieur ont été exclues, mais cela ne signifie pas qu’elles ont été désignées en vue d’une intégration ou d’une élimination. La raison est simple: leurs caractéristiques propres ne représentaient pas les concepts envisagés.

¹ Plan de campagne de GI/TI du MDN/des FC, 18 mai 2011, http://img.mil.ca/kd-dc/cp-pc/index-fra.asp
² Pour les derniers développements, voir http://defensesystems.com/articles/2011/06/10/naval-it-day-ngen-and-canes-update.aspx afin de consulter une discussion sur NGEN – il s’agit du Next Generation Enterprise Network d’USN, une architecture de GI/TI terrestre impartie.
³ Comité consultatif du premier ministre sur la fonction publique, , « Une fonction publique à la hauteur des défis », rapport 5*, mars 2011, page 6.

Guide d’interprétation

Bien qu'il soit fortement recommandé de n’examiner le modèle qu’après avoir lu et étudié le rapport précédent, on reconnaît que les organigrammes sont extrêmement attrayants pour ceux qui sont rompus à des séries successives d’initiatives de transformation traditionnelles. Par conséquent, les directives ci-après sont destinées à aider à comprendre sommairement les grandes idées qui figurent dans le modèle 5F. Précisons toutefois que l’utilisation d’n graphique linéaire axé sur les fonctions pour tente de déterminer et de comprendre les résultats prévus et les détails subtils d’une suite d’idées relativement complexe et synchronisés produira sans doute des conclusions erronées.

Les caractéristiques spécifiques du modèle comprennent une règle d’affectation des nombres qui concorde directement avec les recommandations formulées dans le rapport, comme on le précise en détail à l’annexe B ainsi que plus loin dans le présent chapitre. Précisions que bien que chaque nombre du diagramme correspond à une recommandation certaines recommandations ne peuvent pas être représentées sous forme structurelles; c’est la raison pour laquelle certains nombres ne figurent pas dans le diagramme.

Le diagramme présente en outre des estimations de haut niveau d'opportunités de réaffectation ou de réinvestissement. Comme on le décrit en détail à l’annexe M, appendice 2, l’équipe de transformation a tenté de quantifier l'éventuel réinvestissement en personnel qui pourrait découler de la mise en œuvre du modèle organisationnel mixte. Bien que cela puisse sembler sous-entendre des changements radicaux des niveaux de dotation de certaines organisations de N1, on doit situer ce changement dans le contexte de la création ou de la réforme d’autres organisations, auxquelles la majeure partie de ce personnel pourrait être affectée (par exemple le personnel de soutien des bases/escadres qui figure actuellement au sein des secteurs des Armées serait déplacé a l’organisation proposée de soutien des forces).

Enfin, on doit signaler que le modèle ne constitue pas un organigramme traditionnel; il agence plutôt des entités organisationnelles existantes et officielles ainsi que des regroupements fonctionnels et, dans certains cas, géographiques proposés. Il ne vise pas à quantifier entièrement la disposition exacte du commandement et du contrôle de ces fonctions; il représente plutôt un point de départ en vue d’une mise au point plus poussée.

Aligner les compétences fonctionnelles du MDN : Adopter des options d’alignement institutionnel novatrices afin de permettre au Ministère de progresser en parallèle avec la transformation des FC et d’examine des options de réduction des coûts globaux du personnel, notamment :

• Séparer les fonctions d’élaboration de politique et de surveillance de la gestion ministérielle de la prestation de services.
• Réunir les fonctions de gestion de l’information, de service environnemental et d’infrastructure en une entité de niveau 1 unique afin d’établir des normes de prestation de services et de surveiller le rendement au sein du commandement proposé du soutien des forces interarmées.
• Regrouper tous les aspects de l’acquisition et de la gestion du matériel en une organisation de niveau 1 afin de mettre en place des synergies à l’échelle du Ministère en vue de l’acquisition et de la gestion du cycle de vie de tout le matériel et l’équipement. On doit envisager par la suite d’établir cette capacité intégrée à titre d’organisme opérationnel spécial au sein du gouvernement.
• Fusionner les organisations actuelles de politique et d’affaires publiques en une organisation de niveau 1 pouvant assurer la surveillance ministérielle et l’élaboration de politique ministérielle ainsi que des messages connexes.
• Créer une entité des services ministériels de niveau 1 qui réunit les fonctions des services actuels du Ministère au sein du SMA(Fin SM) avec la surveillance de politique de la gestion des ressources humaines civiles. Cette organisation fournirait également au Ministère une fonction de coordination pour les spécialistes EX 3/4 de la prestation de services ministériels, qui seraient établis dans les organisations militaires de N1.

Chapitre 6 : Conclusion

Au cours des dernières années, le MDN/les FC ont produit d'excellents résultats dans le cadre des opérations au pays et à l’étranger. Nous jouissons d’un énorme appui de la part des Canadiens et nos budgets ont augmenté plus qu’au cours des 50 dernières années. Nous avons d'excellents membres et un équipement sensationnel qui a été livré ou le sera sous peu, mais nous sommes à la croisée des chemins et nous avons plusieurs choix à faire : certains sont faciles d’autres beaucoup plus difficiles. Nous sommes en transformation car nos fonds sont restreints afin de contribuer à la réduction du déficit et nos ressources ne sont pas toutes en mesure d’utiliser de manière optimale l'argent des contribuables afin d’assurer notre réussite face aux défis de l’avenir. D'après presque toutes normes et comme presque tous nos amis et alliés, nous disposons d'un nombre trop élevé de quartiers généraux, de processus lourds, d’effectifs surnuméraires d’arrières. Nous allons devoir réaffecter un nombre considérable de gens à l’interne afin de répondre aux demandes de l’avenir et devons tout faire en notre possible pour protéger l’équipement, l’instruction et l’infrastructure et investir dans ces éléments, afin de répondre aux besoins des unités de première ligne et déployables. Nous ne sommes pas seuls à relever ces défis, car tous nos amis et alliés en arrivent aux mêmes conclusions et s'attaquent à ces problèmes en ayant recours à des façons semblables.

Ce rapport relativement long renferme un large éventail d’idées, qui représentent les nombreuses facettes de l’organisation que constituent le MDN/les FC. L’information qu’il comprend est en général axée sur le plan stratégique et elle est nécessaire; elle revient à écrémer les douzaines de questions très complexes et interreliées, qu’on doit toutes envisager dans leur ensemble et non à titre d’éléments distincts qui peuvent être réglés à un autre moment.

D’après les énormes efforts en vue de la recherche et de la présentation de faits non classifiés au sujet du nombre et des types de gens, de ceux qui ont reçu des fonds et l'ampleur de ces fonds, l'utilisation de ceux-ci et l’établissement de tendances, nous connaissons notre situation. Nous avons également une très bonne idée de l’objectif à viser. Le problème a trait aux milliers de détails qui sont nécessaires pour qu’on arpente le chemin correspondant, à partir de maintenant. L’équipe de transformation ne peut pas répondre à toutes ces questions, car étant donné la taille et la complexité du MDN/des FC, il nous est impossible de prévoir avec exactitude les conséquences de deuxième et troisième ordres dans l’ensemble de l’organisation. C’est pourquoi on doit analyser ces recommandations conjointement avec les intervenants.

Il s’agit d’une occasion. On nous a présenté les circonstances qui prévalent fin que nous puissions faire tout notre possible pour alléger l’organisation du MDN/des FC, afin qu’elle soit plus agile et mieux axée sur les résultats plutôt que sur les processus, afin d’investir dans l'avenir et dans une organisation qui deviendra un modèle d’excellence en gestion. Les chefs doivent prendre les décisions que le MDN/les FC n’ont pas eu à prendre ou ont reporté à plus tard parce que cela était possible. Le rapport cerne un ensemble diversifié d’approches éventuelles qui pourraient entraîner des économies considérables à court, moyen et long termes. Si on se penche sur la difficulté relative de certaines recommandations présentées, et sur leurs éventuels problèmes de mise en œuvre, les décideurs supérieurs doivent éviter d’avoir recours à une approche de taxe fixe. La taille unique n’existe pas et les forces de première ligne (Force régulière et Réserve) et les capacités dont les Canadiens dépendent sont non seulement les éléments les plus estimables; ils sont les plus vulnérables car ils ont été, par le passé, les plus faciles à réduire ou à éliminer.

John F. Kennedy a déclaré : « il convient de réparer le toit lorsque le soleil brille dans le ciel ». Le soleil brille certes pour le MDN/les FC. Comme c’est toujours le cas, cette agréable température ne durera pas toujours et, qui plus est, on nous a clairement dit, d’aller de l’avant. En raison des situations géopolitiques, stratégiques et financières difficiles et la certitude qu’on va continuer à faire appel aux FC pour intervenir, au pays et sur la scène internationale, nous avons maintenant l’occasion d’aller de l’avant. En réduisant les effectifs surnuméraires et en mettant au point des méthodes destinées à améliorer l’efficacité et l'efficience, nous pouvons rendre la Stratégie de défense Le Canada d’abord, qui constitue notre plan d’avenir, bien plus réalisable à l’aide des ressources disponibles, en n’éliminant aucune capacité opérationnelle de la Force régulière ou de la Réserve dont le Canada et nos alliés dépendent depuis un certain temps, dans des périodes difficiles. Le jeu en vaut certes la chandelle.

 « Il n’y a chose plus difficile à entreprendre, ni à réussir plus douteuse, ni à conduire plus périlleuse que de s’aventurer à introduire de nouvelles institutions. Car celui qui les introduit a pour ennemis tous ceux à qui les institutions anciennes sont profitables, et il trouve de tièdes défenseurs en tous ceux que les nouvelles institutions avantageraient. Cette froideur découle en partie de la crainte des adversaires, qui ont la loi pour eux, et en partie de l'incrédulité des hommes, qui ne croient pas d'emblée aux nouvelles méthodes tant qu’ils n’en ont pas eu une longue expérience. »

- Nicolas Machiavel,« Le Prince »

 

 

Pièces jointes, objets et annexes

Les pièces jointes, objets et annexes pour le « Rapport sur la transformation 2011 » sont disponibles par l'entremise de la section des Demandes de renseignements du publics de la Défense nationale. Veuillez communiquer avec nous pour demander une copie des documents, sur CD ou en version papier. Veuillez préciser si vous demandez un document en particulier, et indiquer dans quel format vous désirez le recevoir. 

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Téléphone : 613-995-2534
Télécopieur : 613-996-8330
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Quartier général de la Défense nationale
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101, promenade Colonel-By
Ottawa (Ontario) Canada
K1A 0K2

Annexe A – Documents de directive
Appendice 1 – Communiqué de presse – MDN – Nomination du Chef de la transformation – 30 avril 2010
Appendice 2 – Chef de la transformation – Mandat – Modification 1-15, septembre 2010
Appendice 3 – Directive de lancement du VCEMD – Transformation des FC 2020 – 26 juillet 2010
Appendice 4 – Chef de la transformation – Mandat – 9 septembre 2010
Annexe B - Recommandations
Tableau sommaire des recommandations
Annexe C – Communications ministérielles internes du Chef de la transformation
Appendice 1 A – Note sur la recherche des services professionnels – 19 janvier 2011
Appendice 1B – Pièce jointe de la recherche sur les services professionnels
Appendice 2A – Note sur le statu quo en matière de personnel – 21 janvier 2011
Appendice 2B – Pièce jointe sur la description des données du statu quo
Appendice 2C – Pièce jointe sur les vues d’ensemble hiérarchiques/verticales
Appendice 2D – Pièce jointe sur les vues d’ensemble transversales
Appendice 3A – Note sur le statu quo quant aux frais financiers – 13 avril 2011
Appendice 3B – Pièce jointe sur le statu quo quant aux frais financiers
Appendice 4A – Note sur l’examen administratif – 18 avril 2011
Appendice 4B – Initiatives de réaffectation de l’examen administratif
Appendice 4C – Initiative 001 – Note d’information de la PRM
Appendice 4D – Initiative 002 – Services visés par un contrat
Appendice 4E – Tendance quant aux services visés par un contrat
Appendice 4F – Feuille de tableur des services visés par un contrat
Appendice 4G – Initiative 003 – Personnel de la Réserve
Appendice 4H – Initiative 004 – GI/TI
Appendice 4I – Initiative 005 – Soutien de base
Appendice 4J – Feuille de tableur du soutien de base
Appendice 4K – Initiative 006 - Déménagements
Appendice 4L – Initiative 007 – R et D / recherche opérationnelle
Appendice 4M – Initiative 008 – Véhicules non tactiques
Appendice 4N – Initiative 009 – Déplacements
Appendice 4O – Initiative 010 – Gestion de biens immobiliers / effectifs surnuméraires

Annexe D – Analyse historique et évaluation de la sécurité future
Appendice 1 – Intentionnellement laissé en blanc
Appendice 2 – Environnement mondial de la sécurité et économique en évolution
Appendice 3 – Transformation de la défense – Historique

Annexe E – Initiatives des alliés
Initiatives de transformation des alliés
Annexe F – Ensembles de données sur le statu quo quant au personnel et de données financières
Appendice 1 - Exposé - Description des données du statu quo
Appendice 2 – Tables de données hiérarchiques du personnel du MDN/des FC
Appendice 3A – Regroupements transversaux du personnel du MDN/des FC
Appendice 3B – Tables de données transversales du personnel du MDN/des FC
Appendice 4A – Données financières du MDN – Allocation de fonds
Appendice 4B – Vue d’ensemble des données financières du MDN – Notes explicatives
Appendice 4C – Vue d’ensemble des données financières avec pourcentages
Appendice 4D – Vue d’ensemble des données financières avec totaux du personnel
Appendice 5 – Profil de dépenses ministériel
Appendice 6 – Le point sur le personnel civil – Janvier 2011
Annexe G – Vecteur 1, Emploi des forces
Appendice 1 – Vecteur 1, jeu de diapositives d’ouverture du GT – 8 février 2011
Appendice 2 – Option du vecteur d’emploi des forces
Appendice 3 – Description détaillée du vecteur d’emploi des forces
Appendice 4 – Comparaison de la dotation
Annexe H – Vecteur 2, Mise sur pied de forces
Appendice 1 – Jeu de diapositives d’ouverture du GT du secteur 2 – 8 février 2011
Appendice 2 – Responsable de la mise sur pied de forces interarmées
Annexe I – Vecteur 3, développement de forces
Appendice 1 – Vecteur 3, jeu de diapositives d’ouverture du GT du vecteur 3 – 9 février 2011
Appendice 2 - Développement de forces
Annexe J – Vecteur 4, soutien des forces
Concept de soutien des forces
Annexe K – Vecteur 5, gestion de la défense
Appendice 1 – Concept de gestion de la défense
Appendice 2 – Annexe du Vice-chef d'état-major de la Défense – 19 mai 2011
Annexe L – Vecteur 6, examen administratif

Appendice 1 – Tableau sommaire des initiatives de réaffectation de l’examen administratif
Appendice 2 – Notes d’information des initiatives de réaffectation de l’examen administratif – 18 avril 2011
Appendice 3 – Rapport d’enquête préliminaire des capacités des emplois de la Première réserve (TBP)
Annexe M – Modèle organisationnel mixte

Appendice 1 – Modèle organisationnel mixte
Appendice 2 – Notes explicatives
Annexe N – Séminaires du réseau consultatif de la transformation
Appendice 1 – Calendrier des événements
Appendice 2A – Thèmes et questions des groupes de travail principaux
Appendice 2B – Comparaison de trois modèles – 30 novembre 2010
Appendice 2C – Rapport sous forme de lettre - Étude
Appendice 2D – Présentations des groupes de travail – 30 novembre 2010
Appendice 3A – Résumé du groupe de travail du réseau consultatif de la transformation – 12 avril 2011
Appendice 3B – Exercice d’orientation des groupes de travail – 12 avril 2011
Appendice 4A – Dossier du Chef de la transformation pour le séminaire des officiers généraux – 30 novembre 2010
Appendice 4B – Dossier du Chef de la transformation pour le séminaire des officiers généraux – 7 juin 2011
Annexe O – Documents justificatifs
Appendice 1 - CANFORGEN 090-10 – Nominations supérieures – Chef de la transformation
Appendice 2 - CANFORGEN 119-10 – Modifications au séminaire des officiers généraux
Appendice 3 – Rapport sous forme de lettre du CARO – Analyse FFPM de la transformation
Appendice 4 – Rapport sous forme de lettre du CARO – Centralisation de la défense
Appendice 5 – Rapport sous forme de lettre du CARO – Croissance et changement au MDN 2000-2010
Appendice 6 – Communiqué de presse – MDN Nominations supérieures – 19 juillet 2010
Appendice 7 – Lettre sur le nouvel ensemble d’activités
Appendice 8 – Rapport sur la rationalisation des QG – 18 juin 2010
Appendice 9 – Présentation d’IPSOS aux officiers généraux – 8 juin 2011
Bibliographie
Lexique